<<
>>

§ 2.1. Правовое положение субъектов поддержания стабильности финансовой системы Европейского Союза

Несмотря на то, что к 2008 году финансовые рынки в ЕС и во всем мире стали весьма интегрированными, финансовые надзорные структуры по прежнему оставались независимыми и раздробленными на территории всех государств-членов ЕС.

Следовательно, институты финансового надзора не могли своевременно обнаружить важные сигналы на рынке, и вовремя среагировать на них, чтобы предотвратить тяжелые последствия финансового кризиса. Этот недостаток в области финансового надзора был выявлен лишь группой де Ларозьера.

Ключевым элементом в недостатках институциональной основы для финансового надзора являлся соответствующий уровень децентрализации. Национальные надзорные органы в государствах-членах ЕС несли ответственность за деятельность финансовых учреждений. До недавнего времени они не координировали свою деятельность через европейские надзорные структуры (надзорные комитеты). Цель деятельности этих надзорных комитетов, созданных в 2000-2001 гг., состояла в содействии сближению надзорных стандартов и практики в странах ЕС. В то время как руководители национальных регуляторов время от времени согласовали свои действия на европейском уровне, сами национальные органы, действовали на основе только внутреннего законодательства. Это вызвало вопросы к эффективности и результативности в условиях интегрированных экономик и финансовых систем государств-членов ЕС. Три существовавших до 2008-2009 гг. европейских надзорных комитета обладали лишь консультативными полномочиями, и могли выработать только факультативные руководящие принципы и рекомендации для национальных органов, ответственных за поддержание финансовой стабильности.

Несмотря на то, что уже с 1999 г., т.е. с момента введения на территории ЕС единой валюты, национальные органы надзора должны были сотрудничать в рамках встреч их руководителей, при отсутствии согласия хотя бы одного из них не существовало никакого механизма для решения неотложных вопросов обеспечения стабильности финансовой системы.

Многие технические правила были определены на государственном уровне и имели значительные различия в государствах-членах. Даже там, где были согласованные правила, формы их реализации в каждой стране часто бывали несовместимыми. Этот фрагментированный надзор в конечном итоге не оправдал себя и способствовал кризису единого рынка[42].

Одной из целей реформы, начатой Европейской Комиссией в 2009 г., является формирование в ЕС надзорной системы, способной выявить на ранней стадии потенциальные риски на сложных международных финансовых рынках, и бороться с ними прежде, чем они нанесут значительный ущерб финансовой системе и экономике стран ЕС. Проводимые изменения стали самыми масштабными в системе европейских органов, отвечающих за единую экономическую политику со времени создания Европейского экономического сообщества. Целями реформы явились:

- гармонизация законодательства государств-членов ЕС в сфере предупреждения угроз финансовой системе ЕС и каждого государства в отдельности;

- создание единой системы национальных и наднациональных органов финансового контроля, представляющих все сегменты финансового рынка, и связанных между собой комплексом прав и обязанностей по обеспечению финансовой стабильности;

- укрепление сотрудничества европейских органов по поддержанию финансовой стабильности с международными финансовыми институтами (такими как Международный валютный фонд и Совет по финансовой стабильности);

- формирование прозрачной и ответственной финансовой системы ЕС[43] [44].

Все эти цели планировалось достичь путем реформирования существовавших до 2008 г. европейских финансовых органов, пересмотра их статуса и полномочий, а также включения в систему поддержания стабильности национальных регуляторов при помощи заключения с ними специальных соглашений. Данные задачи к 2014 году были в целом решены. Новые финансовые структуры ЕС получили полноценную правовую базу своей деятельности в виде регламентов и решений Комиссии, а также сформировали систему взаимодействия с национальными регулирующими органами государств- членов.

В этой связи для целей настоящей работы особый интерес вызывает правовой статус таких субъектов, т.е. их права и обязанности, а также особенности взаимодействия с государствами-членами ЕС.

Европейский Парламент и Совет в сентябре 2010 г. достигли согласия, по замене существующей надзорной системы на Европейскую систему финансовых наблюдателей (European system of financial supervisors - далее ESFS), как это изначально было предложено в Докладе Ларозьера. Новая надзорная структура была учреждена 16 декабря 2010 г. Регламентом Европейского Парламента и Совета ЕС № 1092/2010 о создании Европейского

л

Совета по системным рискам (European System Risk Board - далее ESRB) . В рамках данной структуры, финансовый надзор может осуществляться как на национальном уровне, так и на уровне ЕС, что позволяет образовать некоторую надзорную сеть. В соответствии с п. 3, ст. 1 данного Регламента, надзорная финансовая сеть ЕС создается под эгидой Европейской Комиссии и Европейского центрального банка (ЕЦБ), состоит из:

- Европейского Совета по системным рискам (European Systemic Risk Board - далее ESRB);

- Европейского банковского управления (European Banking Authority - далее EBA);

- Европейского управления страхования и пенсионного обеспечения (European Insurance and Occupational Pensions Authority - далее EIOPA);

- Объединенного комитета Европейских надзорных органов (European Supervisory Authorities - далее ESA);

- Европейского управления по ценным бумагам и рынкам (European Securities and Markets Authority - далее ESMA) - совместно ESA;

- компетентных органов финансового надзора государств-членов ЕС.[45]

В настоящее время ESFS имеет два уровня контроля: наднациональный

и национальный. На наднациональном уровне органы и учреждения наделены различными правами и обязанностями в отношении поддержания финансовой стабильности. Однако все их можно систематизировать и объединить в несколько групп полномочий:

- составление конкретных правил деятельности для национальных органов и финансовых учреждений с учетом обеспечения финансовой безопасности ЕС в целом;

- разработка технических стандартов, руководств и рекомендаций для участников соответствующих рынков в государствах-членах;

- отслеживание того, как единые правила и стандарты реализуются на практике в деятельности национальных регуляторов;

- принятие отдельных мер в чрезвычайных ситуациях, в том числе ограничение или запрет на выпуск и обращение определенных финансовых продуктов;

- посредничество в урегулировании споров между национальными надзорными органами;

- обеспечение последовательного применения законодательства ЕС в сфере обеспечения стабильности финансовой системы и финансовых рынков.

Основная роль в реализации практических мер по обеспечению стабильности финансовой системы ЕС в рамках ее функционирования на территории конкретного государства-члена лежит на национальных регулирующих органах. Степень их свободы в принятии решений, а также в осуществлении самостоятельной политики весьма небольшая. Значительные изменения законодательства ЕС, произошедшие в 2010 году, весьма сузили круг полномочий национальных регуляторов. В настоящее время они в своей деятельности должны учитывать не только правовые нормы ЕС, но и решения и указания наднациональных финансовых структур, входящих в ESFS. Фактически в данной сфере введены административные формы управления, когда решения, принятые на основе регламентов, становятся обязательными для конкретного регулирующего органа государства-члена.

Рассмотрим более подробно правовой статус и полномочия органов и учреждений, входящих в Европейскую систему финансовых наблюдателей в целях определения форм их деятельности и особенностей взаимодействия между ними.

Европейский Совет по системным рискам (ESRB). Первый уровень регулирования имеет дело с макропруденциальным надзором, где основной задачей является мониторинг и оценка общей стабильности финансовой системы. Эта задача осуществляется ESRB, в состав которого входят: Президент

ЕЦБ (председатель ESRB), управляющие центральных банков государств- членов, вице-президент ЕЦБ, председатели от ESA, председатель Экономического и финансового комитета (ЭКОФИН) и представитель Европейской Комиссии. Кроме того, каждый управляющий национального центрального банка, должен быть в сопровождении представителя соответствующего национального органа финансового надзора. Регламент № 1092/2010 о создании Европейского Совета по системным рискам (далее - Регламент № 1092/2010[46]) не закрепляет за Советом статуса юридического лица или иной традиционной для ЕС организационно-правовой формы. С точки зрения документа он не является ни органом, ни учреждением Европейского Союза, что свидетельствует о его «мягком» статусе совещательной структуры.

Основной задачей ESRB является взаимодействие с внешними партнерами в целях достижения финансовой стабильности. Таковыми выступают международные организации и третьи государства, не являющиеся членами ЕС. В частности, ESRB отвечает за сотрудничество в вопросах, касающихся финансовой стабильности, с МВФ, Советом по финансовой стабильности (Financial Stability Board - FSB) и Группой Двадцати (G20). На МВФ и FSB, в соответствии с уставными документами этих организаций, возлагается обеспечение раннего предупреждения о наличии макропруденциальных рисков на международном уровне[47]. Задача ESRB заключается в том, чтобы контролировать и оценивать системные риски в некризисное время, с целью смягчения воздействия на финансовую систему Европейского Союза в случае кризисного функционирования её отдельных компонентов, а также с целью повышения общей устойчивости финансовой системы к стрессам. Таким об- разом, ESRB способствует обеспечению финансовой стабильности и смягчению негативного воздействия на внутренний рынок и сектор реальной экономики. На ESRB также возложена ответственность за осуществление макропруденциального надзора на уровне ЕС.

Совет по системным рискам выдает предупреждения и, если сочтет необходимым, рекомендации общего или конкретного характера, а также осуществляет контроль над их соблюдением. Данные рекомендации могут быть адресованы:

- ЕС в целом;

- одному или нескольким государствам-членам;

- одному или нескольким органам входящим в состав ESA;

- одному или нескольким надзорным органам национального уровня с постановкой конкретных сроков для принятия соответствующих мер.

Получившие рекомендации субъекты должны либо придерживаться их, либо предоставить соответствующее обоснование о причинах их неисполнения. Если ESRB считает, что отказ от выполнения предписанных рекомендаций не обоснован, он должен проинформировать об этом отказавшийся от выполнения рекомендаций субъект, Совет ЕС и в случае необходимости, соответствующие европейские надзорные органы.

В свою очередь наднациональные органы ЕС имеют право издавать юридически обязывающие акты, которые придают силу рекомендациям ESBR.

Одной из функций данной совещательной структуры является определение угрозы наступления чрезвычайной ситуации в финансовой системе ЕС в целом, и отдельных государствах в частности. Когда ESRB определяет, что чрезвычайная ситуация может возникнуть, то он обязан конфиденциально предупредить об этом Совет ЕС, а также предоставить ему доклад с оценкой ситуации, для принятия необходимых решений.

Таким образом, в настоящее время полномочия ESRB в системе обеспечения стабильности европейской финансовой системы являются консультативными и рекомендательными. Он лишен права принимать решения о привлечении государств к ответственности за неисполнение актов ЕС, не вправе давать директивные указания национальным регуляторам, однако вправе требовать от уполномоченных субъектов учитывать его рекомендации. Данное положение, лишающее ESRB реальных полномочий по вопросам обеспечения финансовой стабильности, обусловлено в первую очередь его неформальным статусом. Однако на практике влияние ESBR на процесс обеспечения финансовой стабильности и предупреждения финансовоэкономических кризисов гораздо выше, чем то, что закреплено в нормативном акте, регламентирующим его деятельность.

Во-первых, рекомендации данной совещательной структуры, не смотря на их необязывающий характер, тем не менее, в редких случаях государства могут не выполнить. Это обусловлено тем, что именно государство, в соответствии с закрепленной процедурой, должно доказывать необоснованность рекомендаций. Фактически государство имеет право не исполнить рекомендацию, если обоснованно докажет, что ее реализация не будет способствовать обеспечению финансовой стабильности. Учитывая, что ESRB разрабатывает свои документы, основываясь на строгом экономическом анализе и эффективных исследованиях, доказать необоснованность рекомендаций крайне сложно. Практика подтверждает это. С 2010 г. ни одному государству, из тех, которые пытались обосновать неэффективность рекомендаций ESBR перед Советом ЕС, это сделать не удалось[48].

Во-вторых, рекомендации могут быть легко трансформированы в юридически обязывающие акты, о чем прямо указывается в Регламенте № 1092/2010.

Таким образом, несмотря на формально «мягкие» полномочия ESBR, закрепляемые в Регламенте № 1092/2010, реальные возможности данной структуры влиять на меры по обеспечению устойчивости финансовой системы ЕС намного выше за счет особых процедур, уменьшающих возможности государств-членов отказываться от выполнения рекомендаций.

Европейское банковское управление (EBA). Правовой основой деятельности данного субъекта обеспечения стабильности финансовой системы ЕС выступает Регламент № 1093/2010 от 24 ноября 2010 г. о создании Европейского банковского управления (далее - Регламент № 1093/2010)[49]. В 2013 г. в него были внесены незначительные изменения и выработан консолидированный текст.

EBA изначально планировался как вспомогательный совещательный совет при Европейской Комиссии с ограниченными рекомендательными полномочиями. Этому способствовала позиция глав национальных банков ряда государств (таких как Франция и Великобритания), которые возражали против передачи общеевропейской структуре существенных полномочий по контролю за банковской системой ЕС. Вместе с тем, окончательный статус EBA был повышен. В соответствии со ст. 5 Регламента № 1093/2010 EBA является органом Европейского Союза со статусом юридического лица. В каждом государстве-члене, орган пользуется правоспособностью, соответствующей правоспособности национальных юридических лиц в соответствии с внутренним законодательством. Управлению, в частности, дано право приобретать или отчуждать движимое и недвижимое имущество и выступать стороной в судебном разбирательстве.

Регламентом устанавливается широкий перечень целей деятельности EBA. Среди них есть как декларативные, так и те, которые имеют практическое значение. К примеру, в качестве одной из целей указана защита общественных интересов путем участия в обеспечении краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной стабильности и эффективности финансовой системы. Другие цели определены более конкретно. В частности, к ним отнесены повышение эффективности функционирования внутреннего финансового рынка; обеспечение целостности, прозрачности, эффективности и упорядоченного функционирования финансовых рынков; укрепление международной координации в сфере банковского надзора; содействие обеспечению равных условий конкуренции; усиление защиты клиентов кредитных учреждений. Таким образом, деятельность управления направлена не на регулирование банковской сферы как таковой (данная функция сохранилась за национальными регуляторами и частично за Европейским центральным банком), а на создание условий бескризисного функционирования банковской системы. Именно по этому параметру проходит разграничение компетенции EBA и других субъектов регулирования. Управление выступает дополнительным субъектом, обеспечивающим стабильность сферы кредитных отношений.

Внутренняя структура типична для всех других органов ЕС, и включает в себя такие элементы как председателя, исполнительного директора, совет директоров, и наблюдательный совет, члены которого должны пройти процедуру одобрения в Европейском Парламенте по представлению Комиссии. Члены руководящих структур EBA, в соответствии с Регламентом, должны быть профессионалами в сфере банковского управления, иметь опыт работы в данной области.

Полномочия по поддержанию стабильности банковской системы, которыми наделено Управление, реализуются по нескольким направлениям:

1. Нормотворческое направление. В рамках данного направления EBA разрабатывает проекты нормативных технических стандартов банковской деятельности, разрабатывает проекты применения технических норм в конкретных случаях, а также руководящие принципы. Следует отметить, что к данным нормативным актам предъявляются строгие требования, позволяющие исключить вмешательство Управления в нормотворческую компетенцию других органов и институтов ЕС. В частности, ст. 10 закрепляет, что нормативные технические стандарты должны быть техническими, и не подразумевать стратегических решений и не должны определять общую политику в сфере регулирования банковской системы. При этом разработка стандартов не предполагает, что EBA самостоятельно принимает решения об их введении. Данные стандарты в порядке делегированных полномочий, предусмотренных ст. 290 ДФЕС, утверждаются впоследствии Европейской Комиссией в виде ее решений, либо регламентами. Содержание разрабатываемых EBA проектов заключается в единообразных требованиях к кредитным организациям в части раскрытия информации, учета операций, защиты интересов клиентов и т.д. По сути, это процесс унификации требований к кредитным организациям на всем пространстве ЕС. Таким образом, реализуя данное направление деятельности, Управление фактически выступает экспертным органом, призванным на профессиональной основе обеспечивать техническую нормативную базу для банковской системы ЕС.

2. Принятие индивидуальных решений. Данное направление регламентировано ст.ст. 17-19 Регламента № 1093/2010. Во-первых, оно заключается в праве Управления осуществлять расследования предполагаемого нарушения или неприменения права ЕС в сфере регулирования банковских отношений вне кризисных условий. Такое расследование орган может возбуждать по просьбе одного или нескольких компетентных органов ЕС, Европейского Парламента, Совета ЕС, Европейской Комиссии, банковской группы, или по своей собственной инициативе. Предметом расследования могут стать такие нарушение права ЕС, которые выражаются в неисполнении национальным регулятором какого-либо государства-члена обязанности по реализации на своей территории единых нормативных технических стандартов. В случае возбуждения расследования национальному регулятору вменяется в обязанность без промедления представить Управлению всю информацию, которую оно сочтет необходимой для его проведения, в том числе о действиях, при-

менявшихся или не применявшихся в соответствии с правом ЕС. По результатам расследования EBA может разработать рекомендации для соответствующего регулятора с изложением мер, необходимых для соблюдения права ЕС в сфере регулирования банковской деятельности. Несмотря на то, что результаты расследования оформляются в виде рекомендаций, они в сущности имеют обязательное значение для национальных органов. Трансформация рекомендательного акта в обязательный происходит при участии Комиссии. Если национальный регулирующий орган в течение 1 месяца с момента представления ему рекомендаций не реализует их путем вынесения собственных решений или изменения нормативной базы, то материалы расследования передаются в Европейскую Комиссию. Последняя имеет право запросить государство-член о причинах невыполнения рекомендаций с аргументацией. Если таковые Комиссией будут сочтены неубедительными в качестве причин неисполнения нормативных технических стандартов, то Комиссия уже своим решением имеет право обязать государство принять меры по приведению своего внутреннего правоприменения в соответствие с актами ЕС. Таким образом, результаты расследования проводимого EBA в отношении неисполнения унифицированных стандартов банковской деятельности могут стать основанием для вынесения обязывающего решения.

Кроме указанных выше полномочий, реализуемых Управлением по направлению принятия индивидуальных решений, предусмотрены полномочия в кризисных ситуациях. В соответствии со ст. 18 Регламента, в случае неблагоприятного развития событий, которые могут реально поставить под угрозу упорядоченное функционирование, целостность или стабильность всей или части финансовой системы в ЕС, EBA может получить от Комиссии полномочия и право координировать любые действия, предпринимаемые соответствующими компетентными контролирующими органами государств-членов.

Для того, чтобы быть в состоянии выполнить эту посредническую и координирующую роль, данный орган ЕС должен быть полностью информи- рован о любых изменениях в развитии кризисной ситуации (государства обязаны в связи с этим предоставлять объективную, полную информацию), а также его представители должны быть приглашены для участия в качестве наблюдателя в работе национальных регуляторов. Также в кризисных условиях EBA становится посредником в отношениях между Европейской Комиссией и ЕЦБ и национальными регуляторами в банковской сфере.

3. Информационное направление. В рамках данного направления EBA собирает необходимую информацию, касающуюся финансовых институтов, а также должно обеспечить централизованный доступ к базам данных зарегистрированных финансовых институтов в области своей компетенции. В частности, доступ к таким базам данных, в соответствии со ст. 85 Регламента, имеют банки, зарегистрированные на территории ЕС, либо зарегистрированные в третьих странах, но имеющие филиалы на правах юридического лица в ЕС. Также по запросам эта информация (в основном конфиденциальная, недоступная частноправовым субъектам) предоставляется отдельным правоохранительным органам ЕС, таким как Европол и Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (OLAF).

Анализ показывает, что Европейское банковское управление, будучи органом ЕС, обладает весьма широкими полномочиями в области обеспечения стабильности европейской банковской системы и предупреждения кризисных явлений в ней. Особенностью полномочий является то, что они охватывают как вспомогательную по отношению к Комиссии и другим органам деятельность, так и деятельность, направленную на поддержание исполнительской дисциплины среди национальных регуляторов.

Европейское управление по ценным бумагам и рынкам (Е8МА).В отличие от двух рассмотренных выше структур ЕС, обеспечивающих стабильность финансовой системы и созданных как реакция на кризис 20082009 гг., Европейское управление по ценным бумагам и рынкам имеет свою историю и своих предшественников.

Еще в 2001 году, стремясь обеспечить единообразное регулирование рынка ценных бумаг, Европейская Комиссия приняла решение от 6 июня 2001 года о создании двух органов - Европейского комитета по ценным бумагам, и Комитета европейских регуляторов рынка ценных бумаг[50]. Данные структуры не были предназначены для антикризисного регулирования рынка ценных бумаг, и выполняли координирующую и консультативную роль при Комиссии. Вплоть до 2009 г. основную регулирующую роль с широким объемом полномочий на рынке ценных бумаг играли национальные регуляторы.

Кризис заставил власти ЕС пересмотреть роль и формы деятельности наднациональных органов в регулировании рынка ценных бумаг, поскольку именно его проблемы стали отправной точкой в распространении кризиса на другие сегменты и сектора европейской экономики.

В рамках реформы европейских органов по поддержанию стабильности финансовой системы 15 декабря 2010 г. был создан новый орган, получивший название Европейское управление по ценным бумагам и рынкам. Правовой основой деятельности данного органа является Регламент об учреждении Европейского управления по ценным бумагам и рынкам № 1095/2010 (далее - Регламент № 1095/2010)[51].

Цели и задачи нового органа определены точно в таких же формулировках, как и в регламенте, создающим правовую основу деятельности EBA. Это еще раз подтверждает, что все созданные в конце 2010 г. органы в рамках Европейской системы финансовых наблюдателей, имеют одну и ту же целевую направленность - способствовать, каждый в своем секторе, предупреждению кризисных явлений и созданию условий для их предотвращения.

По аналогии с EBA управление имеет статус органа ЕС и статус юридического лица.

Все направления деятельности, а также ее формы, закрепляемые в регламенте, аналогичны Европейскому банковскому управлению с той только разницей, что они касаются исключительно функционирования рынка ценных бумаг, валютных рынков, а также рынка производных финансовых инструментов. В задачи управления входит разработка проектов технических документов, унифицирующих регулирование в данном секторе финансового рынка, проведение расследований фактов неисполнения национальными регуляторами актов ЕС, а также координирующие задачи в условиях кризисных явлений на финансовых рынках.

Вместе с тем, структурно ESMA отличается от Европейского банковского управления. Функции разделяются между двенадцатью комитетами, созданными по принципу сферы деятельности или функционирования рынка ценных бумаг. При этом не все из них имеют функции, которые можно было бы отнести к сфере антикризисного управления. В частности комитет по финансовым инновациям в этом не задействован - его задача состоит в координации деятельности национальных регуляторов в сфере инновационной финансово-хозяйственной деятельности. Также комитет управления информационными технологиями является техническим подразделением ESMA.

В функции остальных комитетов входят отдельные права и обязанности, связанные с обеспечением стабильности европейской финансовой системы. В частности, в полномочия комитета по вторичным рынкам (внебиржевым) входит мониторинг оборота внебиржевых инструментов на территории государств участников, и отслеживание соответствия законодательства ЕС в данной сфере и законодательства государств. Также комитет по защите прав инвесторов и посредников занимается вопросами, касающимися предоставления инвестиционных услуг, деятельностью инвестиционных и кредитных организаций в контексте защиты прав корпоративных и частных инвесторов. Именно данный орган Управления разрабатывает проекты так называемых модельных законов, на которые ориентируются национальные регуляторы при внесении изменений в свои подзаконные акты. И хотя данные модельные законы являются рекомендательными и частично дополняют соответствующие законодательные акты ЕС, их роль высока. В таких актах прописываются, к примеру, алгоритмы действий национальных регуляторов при возникновении той или иной кризисной ситуации на национальном рынке ценных бумаг. Важную роль играет также комитет по корпоративной отчётности, деятельность которого направлена на создание унифицированной нормативной базы отчетности всех участников рынка ценных бумаг, обеспечивающей прозрачность их деятельности.

Наряду с исполнением законодательства ЕС по ст. 17 Регламента, второй случай, когда ESMA имеет прямые надзорные полномочия, относится к действиям в чрезвычайных ситуациях (ст. 18). По аналогии с EBA, всякий раз, когда «неблагоприятное развитие» может подорвать упорядоченное функционирование и целостность финансовых рынков или стабильность финансовой системы ЕС, Управление может способствовать действиям национальных компетентных органов. Еще одно полномочие Управления заключается в возможности напрямую, минуя национальных регуляторов, обратиться к участникам рынка, чтобы урегулировать разногласия между ними и компетентными органами[52]. Вместе с тем, Регламент не предоставляет право ESMA вмешиваться в деятельность национальных органов, отменять или приостанавливать действие их решений. Прямое обращение означает только то, что Управление осуществляет консультации для приведения ситуации к соглашению. В сущности, эта функция может рассматриваться как посредническая, однако в отличие от сходных функций EBA, данные функции предполагают посредничество европейского органа в отношениях публично - правового и частноправового субъектов.

В целом функции ESMA в соответствии с Регламентом № 1095/2010 заключаются в наблюдении за тем, чтобы законы ЕС, направленные на регулирование финансовых рынков, которые должны действовать на всей его территории, действительно реализовывались в национальном законодательстве и практике деятельности всех государств-членов ЕС.

ESMA также устанавливает общие требования к деятельности рейтинговых агентств на территории ЕС, гарантируя прозрачность их работы и недопущение потенциальных конфликтов интересов при оценке кредитоспособности компаний и государств, чьи ценные бумаги обращаются на биржах стран Европейского Союза. Основная цель этих двух общих функций ESMA заключается в улучшении защиты инвесторов путем гарантирования одинаковых требований и ограничений по отношению к ним на рынках всех стран ЕС. Кроме того, целью является обеспечение стабильности различных финансовых рынков внутри ЕС с помощью регулирования функций национальных компетентных органов, прозрачности, эффективности затрат, конкуренции и целостности через единую систему правил.

Европейское управление страхования и пенсионного обеспечения (EIOPA). Данный орган ЕС был создан одновременно с Европейским банковским управлением, Европейским управлением по ценным бумагам и рынкам. Правовой основой деятельности является Регламент об учреждении Европейского управления страхования и пенсионного обеспечения № 1094/2010 (далее - Регламент № 1094/2010)[53], который закрепляет аналогичный двум другим органам статус EIOPA. Среди целей его деятельности также закрепляются повышение эффективности функционирования внутреннего финансового рынка; обеспечение целостности, прозрачности, эффективности и упорядоченного функционирования финансовых рынков; укрепление международной координации в сфере финансового надзора; усиление защиты клиентов.

Вместе с тем, Регламентом определены специфические направления деятельности данного органа и особые задачи в сфере обеспечения финансовой стабильности.

В целях обеспечения стабильности страхового и профессиональных пенсионных фондов, а также более широкой финансовой стабильности, в сферу деятельности EIOPA входит выявление на ранней стадии возможных рисков в системе управления пенсионными фондами в странах-членах, а также в системах управления страхованием. Ст. 17 Регламента определяет, что EIOPA отслеживает и оценивает эти риски с целью содействия и координации необходимых надзорных действий для борьбы с негативными явлениями. Также в документе указывается, что для EIOPA превентивные меры должны являться приоритетными.

EIOPA обязан информировать другие европейские надзорные органы, входящие в Европейскую систему финансовых наблюдателей, а также Европейский Парламента, Совет ЕС и Европейскую Комиссию о возникновении таких рисков. Таким образом, EIOPA выполняет одну из функций европейской системы финансового надзора.

В рамках EIOPA в настоящее время образован специальный комитет по финансовой стабильности, который объединяет экспертов из национальных надзорных органов. Этот комитет, работая в тесном сотрудничестве с персоналом EIOPA, осуществляет аналитическую деятельность в соответствии с обязанностями EIOPA в области обеспечения финансовой стабильности. Результатом такой деятельности являются Доклады по финансовой стабильности, представляемые раз в 6 месяцев Европейскому Парламенту и Европейской Комиссии. В этих докладах излагается комплексный экономиче-

ский анализ рисков, с которыми столкнулись субъекты страховой деятельности за истекший период. В соответствии со ст. 20 Регламента, Управление имеет право в докладах предлагать меры по совершенствованию системы национального регулирования страхования и пенсионной системы[54] [55].

Кроме подготовки докладов, деятельность Управления по обеспечению стабильности подведомственных секторов финансовой системы связана также с практическими мерами, призванными обнаружить «слабые звенья» среди участников рынка. В этих целях EIOPA совместно с ЕЦБ и другими органами финансового надзора ЕС разрабатывает и проводит так называемые «стресстесты» для участников рынка - искусственное моделирование ситуации, связанной с ухудшением макроэкономических показателей или неблагоприятными изменениями каких-либо финансовых параметров (ставки ЕЦБ, ставки Федеральной резервной системы США и др.). Механизм проведения таких тестов заключается в том, что EIOPA осуществляет подготовку единого сценария, который согласуется с национальными регуляторами, и предусматривает общие условия для всех участников. В соответствии с Регламентом, Управление самостоятельно не имеет права проводить подобные мероприятия. На практике их осуществляют компетентные органы государств-членов,

л

0 чем информируют EIOPA .

Одним из направлений деятельности EIOPA является обеспечение согласованных действий по предотвращению кризисных ситуаций на рынках страхования и управления пенсионными средствами, а также с целью сохранения финансовой устойчивости в случае их наступления. Нормы Регламента, закрепляющие полномочия Управления в этих условиях можно охарактеризовать как чрезвычайные. Они предусматривают ряд мер, прав и обязанно- стей органа по предотвращению нестабильности. К ним можно отнести следующее:

- в случае кризиса EIOPA должно активно содействовать и, где это считается необходимым, координировать действия соответствующих государственных надзорных органов; при этом последние не имеют права отказываться или игнорировать координирующую деятельность Управления;

- если EIOPA считает, что чрезвычайная ситуация может возникнуть, то в целях ее предупреждения оно должно представить соответствующие рекомендации Совету ЕС;

- с санкции Совета ЕС в чрезвычайных обстоятельствах EIOPA может получить право индивидуальных решений, дающих возможность приостанавливать деятельность отдельных поднадзорных частноправовых субъектов минуя решения национальных регуляторов;

- EIOPA должно способствовать и активно участвовать в разработке и координации эффективных и последовательных мер по восстановлению посткризисной финансовой инфраструктуры, и минимизации последствий кризиса;

- EIOPA обязано разрабатывать и внедрять в государствах-членах нормативные технические стандарты в области страхования, связанные с управлением в условиях возможных кризисов.

Все эти меры и полномочия, закрепленные в нормах права ЕС, дали основание в 2011 году для создания в рамках Управления специальной рабочей группы по антикризисному управлению (TFCM), деятельность которой направлена на дальнейшее развитие и внедрение нормативного обеспечения деятельности EIOPA.

Второй уровень финансового надзора касается микропруденциальных вопросов, т.е. отдельных финансовых институтов. Данная функция возложена на надзорные органы государств-членов и ESA, которые совместно ра- ботают над единым набором основных правил, применимых ко всем европейским финансовым учреждениям.

При необходимости у ESA есть возможность урегулирования разногласий между национальными органами, в частности в областях, которые требуют сотрудничества, координации или совместного принятия решений надзорными органами из более чем одного государства-члена ЕС.

Существующая система финансового надзора ЕС также предполагает функционирование таких механизмов, как совместные комитеты образуемые для обеспечения согласованности и координации между национальными надзорными органами одного и того же учреждения. Например, EBA, EIOPA и ESMA сформировали совместный комитет для наблюдения за сотрудничеством и координацией деятельности между национальными надзорными органами (см. Приложение 2).

Взаимодействие в рамках совместного комитета осуществляется в настоящее время по двухступенчатому алгоритму: национальные регуляторы государств-членов выдвигают свои предложения соответствующим европейским органам, отвечающим за поддержание стабильности финансовой системы, а органы ЕС выносят эти предложения на уровень совместного комитета. При этом профильные органы ЕС вправе по своему усмотрению снимать с повестки дня те вопросы, которые посчитают нужным. Таким образом, координация в рамках созданного совместного комитета осуществляется скорее не между государственными органами, а между органами ЕС. Фактически данная схема позволяет осуществлять координацию действий без учета мнения национальных регуляторов.

Проведенный анализ правового статуса субъектов обеспечения стабильности финансовой системы ЕС позволяет сформулировать следующие выводы:

1. Новая надзорная структура кардинально изменила финансовый надзор в ЕС. Власти Европейского Союза получили более значительную роль в регулировании финансовых правоотношений на микроуровне, что привело к снижению полномочий национальных регулирующих органов государств- членов в части возможности принятия самостоятельных решений, особенно в условиях кризисных ситуаций.

2. В ходе реформы ESA получил широкие полномочия для гармонизации норм и надзорной практики, но при этом он формально не несет ответственность за осуществление фактического финансового надзора и его результативность, поскольку такая ответственность по-прежнему возлагается на регулирующие органы государств-членов.

3. Новации законодательства ЕС обеспечили ESRB полномочиями главного надзорного института на макроуровне, имеющего право давать окончательную оценку состоянию финансовой стабильности как в ЕС в целом, так и в отдельных странах. Однако данный орган не получил полномочий по осуществлению прямого принуждения по отношению к частноправовым субъектам, что было бы логичным при наличии таких надзорных функций.

4. Значительные изменения законодательства ЕС, произошедшие в 2010 году, весьма сузили круг полномочий национальных регуляторов. В настоящее время они в своей деятельности должны учитывать не только законодательство ЕС, но и решения и рекомендации наднациональных финансовых структур, входящих в ESFS. Фактически в данной сфере введены административные формы управления, когда любые решения и рекомендации, принятые на основе регламентов, становятся обязательными для конкретного регулирующего органа государства-члена.

5. Несмотря на формально «мягкие» полномочия ESBR, закрепляемые в Регламенте № 1092/2010, реальные возможности данной структуры влиять на меры по обеспечению устойчивости финансовой системы ЕС намного выше за счет особых процедур, уменьшающих возможности государств-членов отказываться от выполнения рекомендаций.

<< | >>
Источник: ЦАРЁВ Илья Николаевич. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УРЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ КРИЗИСОВ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2016. 2016

Еще по теме § 2.1. Правовое положение субъектов поддержания стабильности финансовой системы Европейского Союза:

  1. § 1.3. Система и правовое положение органов власти, осуществляющих финансовую деятельность государства
  2. III. Правовое положение кредитных организаций в банковской системе РФ Регистрация кредитной организации и лицензирование банковских операций
  3. 1. Роль и место Национального (Центрального) банка в финансовой системе страны
  4. § 3. Правовое положение субъектов доказывания и система уголовно-процессуальных отношений между ними на стадии предварительного расследования уголовных дел о преступлениях террористического характера
  5. § 3.1. Правовые основы взаимодействия между Российской Федерацией и Европейским Союзом в области исследования и использования космического пространства
  6. ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ
  7. План
  8. Введение
  9. Глава II. Правовые основы поддержания стабильности финансовой системы Европейского Союза и европейских финансовых рынков в контексте предупреждения финансово-экономических кризисов
  10. § 2.1. Правовое положение субъектов поддержания стабильности финансовой системы Европейского Союза
  11. § 2.2. Обеспечение бюджетной дисциплины в контексте поддержания стабильности финансовой системы Европейского Союза
  12. § 2.3. Правовые нормы Европейского Союза, направленные на обеспечение стабильности европейских финансовых рынков
  13. § 3.1. Европейский Стабилизационный Механизм (ESM) и иные организационные формы оказания финансовой помощи Европейского Союза
  14. Правовые основы взаимодействия судебных органов государств - членов Европейского Союза
  15. Правовые основы взаимодействия судебных органов государств - членов Европейского Союза и судебных органов Европейского Союза
  16. ГЛАВА II. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОЛИЦЕЙСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА МЕЖДУ ГОСУДАРСТВАМИ - ЧЛЕНАМИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
  17. § 2.1. Организационно-правовые механизмы полицейского сотрудничества между государствами - членами Европейского Союза
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -