§ 4. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ПОЛИТИЧЕСКИХ СВОБОДАХ ГРАЖДАН

I Данный параграф.завершает анализ законодательства о политических правах .и свободах граждан. В отличие от предыдущего он посвящен рассмотрению механизма реализации субъективных политических свобод.

А. Свобода слова и печати

В основе механизма правового регулирования любой конституционной политической--свободы граждан должна лежать норма Конституции. Что касается данной свободы, то, к сожалению, она регулируется действующей Конституцией РФ не в полном объеме. В частности, в ст.43 получили закрепление права граждан на свободу мысли, свободу слова, свободу выражения своих мнений и убеждений и право искать, получать и свободно распространять информацию. Собственно свобода печати Конституцией не урегулирована. Это вызывает обоснованное удивление, тем более, что в изначальной редакции Конституция PCSCP 1978 года ст. 49 пусть формально, но все же закрепляла свободу печати.

Можно, конечно, обосновывать отсутствие упоминания о свободе печати тем обстоятельством, что она является частным проявлением с г'С'боды выражения с во их мнении. Iio этот аргумент не соответствует международно-правовым обязательствам России. Международный пакт о гражданских и политических правах в числе

і

способов выражения мнения указывает использование печати как самостоятельное правомочие.граждан. 1)

> Проекты Конституции цо разному решают эту задачу. Парламентский проект в главе, посвященной гражданским и полити- '"ческим правам, ограничивается перечислением названных правомочий граждан, дополняя их нормой, устанавливающей предел ограничений названных прав и свобод (ст. 25). Что-же касается печати, то он рассматривает свободу средств массовой информации не ?в виде конкретного правомочия отдельного гражданина, а в качестве элемента гражданского общества (ст. 73). Президентский проек Конституции помимо перечисленных политических прав и _свобод граждан гарантирует свободу средств массовой информа- s-’im.

Итак, нам необходимо ответить на вопрос: должна ли свобода печати получить закрепление в качестве самостоятельной нормы Конституции и в каком виде? Для этого построим цепь логических рассуждений.

Во-первых, сам термин "свобода печати" достался отечественной правовой системе в наследство от программы РСДРП в /го время, когда иных средств массовой информации, кроме печати. просто не было. Сейчас их перечень за сч--? телевидения, на наш взгляд, в конкретном правовом регулировании правильнее радио и иных электронных ОМИ значительно расширился. Поэтому,

1). Права человека. Сборник международных документов. -

Использовать термин "свобода средств массовой информации”.

, Во-вторых, устанавливая систему взаимоотношений между

средствами массовой информации и гражданином, необходимо опре-

г і

делить объем правомочий последнего. ’Они сводятся, по нашему мнению, к следующим правам граждан.

* 1. Право на учреждение, использование и ликвидацию

собственных средств массовой информации (иными словами: владение, пользование, распоряжение ими). Это правомочие шире, чем свобода мысли и слова.

2. Право на поиск, производство и распространение ин-„

формации как через принадлежащие ему на првах собственности

СМИ, так и на условиях договора. ..............

3. Право на получение объективной достоверной информации через СМИ. Эти правомочия, по нашему мнению, должны получить закрепление в Конституции, наряду с такой важнейшей гарантией, как запрет цензуры. Соответствующая статья Контитуции должна содержать ссылку на органический федеральный закон, раскрывающий механизм реализации этого конституционного права граждан.

Переходя к характеристике следующего уровня правового регулирования свободы средств массовой информации, необходимо отметить. что этот институт в практическом плане ближе всех подошел к изложенной нами схеме правового регулирования политических прав и ''''обод граждан.

ЩИТЫ

Ч№>»'¹¹V

"тр^тт¹¹¹¹ ^¹¹",w:^" v-^.-ys* ’’"■•'"'щи

204 -

1991 г.і). ;

Он в наиболее общем виде закрепляет принципы и организацию деятельности СМИ, порядок распространения массовой, информации, взаимоотношения СМИ с гражданами и организациями, права и обя- ~ занности журналиста и ответственность участников этих правоотношений. Таким образом, мы имеем дело с органическим законом, раскрывающим в общем. виде механизм реализации пока еще отсутствующей нормы Конституции. Учитывая, что различные виды 7 СМИ достаточно разнообразны по техническим характеристикам, а следовательно, по способам учреждения и использования, следую- '"'щий уровень правового регулирования должны составить законы,

регламентирующие. деятельность отдельных видев СМИ: печати,............. те-

^ левидения, радио и др. Проекты некоторых из названных актов имелись в Верховном Совете до его роспуска. Частные вопросы деятельности СМИ должны регламентироваться подзаконными актами. Примером такого акта может служить Постановление Верховного ■ Совета РФ от 03. Об. 93 г. "Об обязательных бесплатных и

'платных экземплярах изданий". 2).

Несмотря на кажущийся технический характер этого постановления, тем не менее оно вписывается в общую концепцию законодательства о политических свободах гражданина, поскольку выступает правовой гарантией реализации им права на получение ^{[142] [143]}

информации через СМИ. і ; ;

Что касается электронных СМИ, то тут большую роль призваны играть подзаконные акты органов исполнительной власти, представляющих теле и радио частоты для вещания соответствую-

Г ⁱT

щих СМИ.

Таким образом, что касается права граждан на свободу печати (или СМИ), то для получения законченной системы законодательства необходимо заполнить первый уровень - ввести в текст Конституции соответствующую норму, и третий - принять законы, регулирующие деятельность отдельных СМИ.

Что касается иных правомочий, входящих в объем данной~

политической свободы,.......... то с ними положение обстоит иначе. Само

жет быть ограничено законом в целях охраны личной, семейной, этической, государственной военной и коммерческой тайны."

J Таким образом, вслед за органическим законом "Об праве на информацию", должен принят целый ряд законов,' уставливающих пределы реализации этого права. Первый из них принят - это Закон РФ от 21.07.93 г. "О государственной тайне". 1).

Имеется авторский проект Закона РФ "О предпринимательской тайне". 2).

Остальных законов, к сожалению, пока нет и в проекте. Таким образом, и в этой части система действующего законодательства нуждается — в серьезном^-усовершенствовании и дополнении.

Б. Свобода союзов

Эта политическая свобода граждан переживает время кардинальных изменений. Они связаны с падением господствовавшей в стране длительное время социалистической идеологии и постепенным утверждением политического плюрализма. Б стране начала складываться многопартийная система, большая свобода потребо-

’Отметим сразу[144], что в этой;'системе, исходя из предмета » настоящего исследования, могут быть выделены два аспекта. Пер- j вый - правовой механизм реализации права граждан на объедине- §

ние. И второй - правовой механизм участия общественных объеди- _; нений как субъектов гражданского общества в жизни страны. Второй аспект также представляет интерес для нашего исследования, поскольку на этом этапе деятельности общественных объединений также реализуется целый ряд политических прав граждан: право избирать и быть избранными, право законодательной инициативы и

ДР.

Лтакг рассмотрим—еиетему действующего законодательства и законодательные предложения, касающиеся свободы союзов. Ifep-

вым актом, содержащим нормы, регулирующие данную свободу, является действующая Конституция РФ. Исходя из названных выше двух аспектов ее нормы можно разделить на две группы. Первая - регламентирует место и деятельность общественных объединений в политической системе РФ. Эта группа норм закреплена от. 6 и 7 Конституции РФ». В частности, ст. 6 перечисляет виды общественных объединений и закрепляет их право участвовать в выработке политики государства, управлении государственными и общественными делами через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов и в. других формах. Необходимо отметить, что, по нашему мнению, такой подход к правовому регулированию деятельности общественных объединений нельзя признать удовлетворительным. Во-первых, в условиях политического плюрализма и идеологического многообразия представляется нереальным в сгбатье Конституции пере числить все виды общественных объедине-

ний, действующих в стране. Если уж и перечислять их - то по I направлениям деятельности, и то вряд ли можно составить закры- , тый их перечень. Следавательно, неизбежно употребление в нормативном акте оборота "и иные", что создает опасность расширительного толкования понятия, включение в число общественных объединений тех организаций, которые в действительности таковыми не являются.

'дарственной властью, участие в выработке политики государства' и управление государственными и общественными делами, является политическая партия. Следовательно, только политическим партиям и, может быть, близким к ним по целям массовым ,общественным движениям должно быть предоставлено право выдвигать своих представителей для избрания в Советы народных депутатов. Что касается иных общественных объединений, то они по закону не должны иметь такого права. Однако устанавливать в этой области запрет вряд ли демократично. Думается, что путь здесь должен быть иным. Те общественные объединения, которые желают выдвинуть своих представителей для избрания в Советы, должны пройти -регистрацию-В. качестве избирательных -объединений-,- как это предлагается сделать в проекте Избирательного закона JL В. Швей- ниса-Б. А. Страшуна.

В-третьих,существенным недостатком редакции ст.б

Конституции является неудовлетворительное закрепление форм участия общественных объединений в выработке политики государства. C одной стороны, в характеристике этих форм использован критикуемый нами выше способ закрепления их в виде открытого перечня, позволяющего расширительно трактовать способы -- участия общественных объединений в этой важной сфере общест

слуае

что

венной жизни. C другой стороны, даже не упомянута.такая важная форма участия как выдвижение кандидатов для избрания на должности глав администрации, Президентов республик и Президента РФ. Понятно, что все формы участия общественных объединений в жизни страны предусмотреть в Конституции невозможно. В таком статья Конституции должна содержать указания на то,

fe—*V •' .... .... -.210-

конкретные формы этого участия устанавливаются федеральным за-

’ ' Что касается следующей 7-й статьи Конституции, то она в

современной редакции как раз и пытается выполнить функцию федерального закона, установив ограничения на деятельнсть общественных объединений. Сложилась парадоксальная ситуация: законодатель вместо того, чтобы принять столь необходимый стране закон общественных объединений, включает в Конституцию длинный перечень оснований, по которым не допускается создание и деятельность* общественных^ объединений. Более того, указанные статьи Конституции используют устаревший термин "общественные организации", а использующийся на следующем уровне правового регулирования Закон СССР "Об общественных объединениях" использует другой термин - "общественные объединения". 1).

На лицо. - коллизия закона. Переход.-, к характернетикс следующего уровня действуHJEipго законодательства о свободе союзов, необходимо начать с характеристики Постановления Верховного Совета PClCF от 16.їй.91 г. "О регистрации общественных объединений в PClCP и регистрационном сборе". Смысл этого Постановления сводится к тому, что оно распространяет действие законодательства CCfp об. общественных объединениях на территорию PClOP постольку, нескольку оно не противоречит еакокодательст-

дакции не устанавливали каких-лубо ограничений на способы реализации данной свободы. При формальном закреплении политических праь граждан это не требовалось. Никто не мог себе и Представитчто граждан^ могли воспользоваться этим правом ПОМИМО ^Л-;!иоЛДЬНЫХ церемоний. Если же и происходило нарушение традиции, виновного ждала суровая кара. 1). .

J1. Подробнее см. Дмитриев Ю. А. Свобода манифестаций в

f.

- 227 - ■ ■ ?"• ■ Когда же в условиях так называемой "перестройки" манифестации, проводимые по инициативе граждан, приняли массовый характер, исполкомы местных Советов Свердловска, Ленинграда, Москвы, Уфы и мн. др. городов и областей стали принимать Временные правила Организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, пытаясь восполнить образовавшийся правовой вакуум. Однако эти акты закрепили разрешительный порядок реализации этой субъективной свободы. Возникло противоречие между нормой Конституции и положениями временных актов. К сожалению, это противоречие^_не устранил и одноименный Указ Президиума Верховного Совета. СССР, от 28.. шш. 1988 г., сохранивший .лрежний. разрешительный порядок проведения собраний. 1!.

В последующие годы многие ученые-«ри''™ в нау^,(ной ли?- ратуре и периодической печати доказывали недопустимость сужения нормы Конституции. 2).

Наконец, в апреле 1992 г. редакция соответствующей Конституции была изменена и Верховный Совет приступил к разработке Закона о свободе собраний. Сразу оговоримся, что несмотря на то, что в от.49 Конституции был прямо закреплен уведомительный порядок проведения манифестаций, тем не менее она сохранила ряд не-

МН. др.

- 228 -

_; ■■ ї .

конституционном уровне политической свободы путем перечислений і форм ее реализации. Добавив к имевшимся ранее в тексте статьи собраниям, митингам, уличным шествиям и демонстрациям еще одну форму - пикетироание,- законодатель отнюдь не исчерпал всего многообразия форм, в которых может быть реализована названная свобода. Во-вторых, уведомительный порядок, при всем его демократизме и свободе, не может быть применен повсеместно. Имеется огромное количество нюансов в проведении манифестаций, которые должен учитывать органический закон. А как раз ссылки на этот закон статья Коституции и не содеожит. Не решают эту проблему и имеющиеся проекты Конституции.’

___________ В мае 1992 г. Президент РФ пытался восполнить отсутству-

' ющий федеральный закон о свободе собраний собственным Указом ”0 nor,а тиле логанизации г .чреве дени° мити^нго? улишщу жесткий, демонстраций и пикетирования”. 1). Он носил временный характер и отсылочную норму к вышеназванному союзному Указу от 28 июля 1988 г. , распространяя его действие на территории РФ в части, не противоречащей Декларации прав и свобод- человека и гражданина от ZZ ноября 199L г. Таким образом, формально Указом вводился уведомительный л- -оядок проведении манифестаций, однако - фактически этот порядок Не действует и по сей день, поскольку механизм подачи уведомления ни Указом Президента, ни иным нормативным актом установлен не был.

1).Ом. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1998. N 22, от. 1216.

- 229 -

„ ?' CV' • -*t' “4 tf

При разработке Верховным Советом федерального закона "0|

свободе собраний", в его основу был положен авторский проект

■ I

Дмитриева Ю. А. -Мещерякова А. Г. 1)J

После многочисленных перепетий в виде Закона РФ "О публичных мероприятиях" он был принят Верховным Советом 1 июля 1993 г. 2). Однако в силу закон не вступил, поскольку был возвращен в Верховный Совет Президентом с замечаниями для повторного рассмотрения. Роспуск Верховного Совета прервал дальнейшую работу в этом направлении.

Несмотря на то, что Закон "О публичных мероприятиях"

так и не увидел свет, нам всеже представляется необходимым^- остановиться на важнейших его положениях.

1. В законе использован обобщающий термин "публичные мероприятия", охватывающий все возможные виды реализации рассматриваемой политической свободы, и введен критерий их отграничения от иных действий граждан: доступность неопределенному или определенному числу граждан, лично неизвестных организатору мероприятия.

2. В законе предпринята попытка установить баланс сил между тремя неравными в правовом отношении сторонами: участниками мероприятия, в)гом числе и случайными, его организаторами и представителями официальной власти - местной администрацией и сотрудниками МВД. Это достигнуто путем детальной регламента- ^{[148] [149]}

.-230-

ции прав и обязанностей карой из сторон и их гарантий. '

3. Закон, в зависимости от условий проведения публичных

І .

мероприятий, делит территории, которые потенциально могут быть использованы для них на три категории: ' свободного проведения, ' .

проведения с уважением и ограниченные или запрещенные для проведения публичных мероприятий. Причем особенность этого акта состоит в том, что он как всякий органический закон устанавливает лишь принципы отнесения территорий к той или иной категории. А право принятия решения в отношении конкретных участков местности оставляет за местными представительными органами: :

Закон содержит еще целый ряд новелл в отечественном за- ■ конодательстве и остается только сожалеть, что вступление его в силу отодвинулось на неопределенный срок.

Завершая анализ законодательства, регламентирующего механизм реализации конкретных политических прав и свобод граждан, необходимо отметить,что оно весьма далеко от совершенства, изобилует внутренними противоречиями, коллизиями, отсутствует единообразие правового регулирования и единая система. Тем не менее, анализ; имеющихся проектов нормативных актов показывает, что до недавнего времени были реальные перспективы устранить большую часть отмеченных недостатков.

Сейчас эти перспективы утрачены. Роспуск Верховного Совета приоотзпь. вид на неопределенный срок закон-:'творческую деятельность, а последующе события оставили мал¹' шансов; на Еосста-

м-

.новленіле накопленного материала и волощение его в конкретные нормативные акты.

■ . , - 231:-. , ., ;

''•І ' -^{ь v} ■

■ Заключение

В условиях отказа от идеологического монополизма возникает проблема возврата к общечеловеческим ценностям в обеспечении прав человека и оценки с позиции этих ценностей состояния правового регулирования прав и свобод граждан в Российской Федерации. По мнению диссертанта, одним из важнейших достижений на этом пути явился возврат к теории естественного права и признании тезиса о неотъемлемости прав и свобод граждан .Российской Федерации. Однако, в научной литературе и действующем законодательстве все еще -сильны традиции предшествующего периода оставляющим объем политических прав и свобод граждан на усмотрение государственных органов. Действия Президента РФ в сентябре-октябре 1993 г. являются последовательным проявлением ЭТОЙ П03ШИИ.

В то же время, по мнению диссертанта, взаимоотношения гражданина и государства должны строиться на иной основе - незыблемости установленных законом прав и свобод и невмешательства государства в дела индивида, в том числе ь его права и свободы в политической сфере. Сама сфера политической жизни является тем преимуществом, которое существенно расширяет права. гражданина по сравнению о правами иных физических лиц. Это преимущество выражается в реальном участии грчжданини в осуществлении государственной власти, управлении делами общества и государства.

Переходя к характеристики практического обеспечения пб^* литических прав и свобод граждан в Российской Федерации мы, с сожалением, вынуждены отметить, что изложенный выше тезис находит недостаточное подтверждение в действующем законодательстве страны. Справедливости ради, следует отметить, что правовая реформа в этой области только началась и многие необходимые нормативные акты находятся лишь в проекте. Они с большим трудом пробивали себе дорогу в бывшем Верховном Совете,но роспуск последнего и последовавшие за этим события еще более усложнили ход правовой реформы. Создан опасный прецедент нарушения принципа^раз деления' властей, многопартийности^-- свободы слова, печати, публичных мероприятий. Очевидно, что в таких условиях не представляется возможным создать целостную систему обеспечения политических прав и свобод граждан, объективно соответствующую потребностям Российского общества и изложенную в настоящем исследовании.

Попутно заметим, что замедления демократического развития в политической сфере, неизбежно отдаляют перспективу создания в стране гражданского общества и правового государства.

Однако, необходимо отметить, что даже формируемое Указами Президента чрезвычайное законодательство несет на себе элементы новизны и при разумном их использовании может стать основой для демократического развития страны. Речь идет об элементах пропорциональной избирательной системы, попытке создания парламента на многопартийной основе и укрепления основ конституционного строя путем принятия Конституции путем рефе-

г.

. - 233 -

' і . . і» .

рендума. I' ' ^J • I

Очевидно, что после принятия Конституции и формирования новой системы представительных органов, у России появится реальная возможность возврата к системе парламентской демократии. Хотелось бы надеяться, что Федеральное Собрание выступит приемником бывшего Верховного Совета и продолжит создание системы законодательства, регулирующего политические права и свободы граждан. Речь идет о принятии:

1) Избирательного законодательства, на постоянной основе регулирующего процесс формирования Федерального Собрания и вы

боров Президента РФ, необходимо принять Основы законодательст- . ва о выборах■депутатов местных представительных-органов власти ~ и соответствующих органов субъектов федерации, которые должны быть конкретизированы ь виде нормативных актов субъектов федерации.

2) Системы нормативных актов, регулирующих механизм реализации права граждан на объединение и порядок деятельности объединений различного вида.

Зі Закона РФ "О всероссийском референдуме".

4) Закона РФ "О публичных мероприятиях".

5) Закона РФ "О петициях (обращениях) граждан".

Б современных условиях возрастает роль законодательства субъектов федерации, регулирующего механизм реализации политических прав и свобод граждан на локальном уровне. Смысл его состоит в том, чтобы не изменяя объема прав и свобод, гаранти- , рованных гражданам Конституцией РФ, создать правовой механизм, соответствующий особенностям географического, экономического.

исторического, национального развития соответствующей территории.

Думается, что и на уровне местных представительных органов власти, имеется потребность в принятии таких актов в пределах компетенции соответствующих органов местного самоуправления.

В завершение необходимо сказать о роли органов исполнительной власти в обеспечении политических прав и свобод граждан. Очевидно, рассмотренные выше акты Президента чрезвычайного характера должны быть заменены законами, принятыми Федеральным Собранием. В последующем роль органов исполнительной' пвласти, -по—нашему-—мнению, должна сводиться лишь к созданию 'распорядительных актов правоприменительного характера, регла-

ношениях граждан.

Безусловно, должна быть устранена пробельность законодательства и четко определена иерархия актов. При условии выполнения перечисленных условий механизм реализации политических прав и свобод граждан в Российской Федерации приобретет реальный, а не формальный характер¹.