§ 3. Юридическое содержание субъективных политических прав и свобод

Итак, определив круг субъективных прав, входящих в систему политических прав и свобод, а таете уяснив для себя содержания последних, логичным представляется перейти к проблемам юридического содержания каждого конкретного правомочия в данной сфере.

Основы теории юридического содержания субъективных прав были заложены еще Н. Г. Александровым, который рассматривал это право клк единство трех возможностей: а), вид и (мера) возможного поведения; б), возможность требовать соответствующего поведения (совершения известных действий или, наоборот, воздержание от действий) от других (обязанных) лиц; в), возможность прибегнуть в отдельных случаях к содействию не только общественности, но и государственного аппарата 1). Идею трехчленной структуры субъективного права разделяют и сегодня большинство ученых-теоретиков. Например, С.0. Алексеев, определяя составляющие субъективного права как элементы или -правомочия, выделяет: - право на положительные действия (как возможность управомоченного лица самому совершать юридически значимые активные действий); ^[85]

- право-требование (как возможность управомоченного лица требовать исполнения или соблюдения юридической обязанности);

- право-притязание (как возможность управомоченного лица привести в действие аппарат государственного принуждения против обязанного лица) 1). Подобной же позиции придерживается Л. С. Явич, отмечающий, что только в органической связи эти эле^ менты образуют субъективное право: без второго и в потенции третьего элемента (право-требования и право-притязания - А. 3.) возможность собственных действий теряет свой юридический характер 2). Дополнительный элемент включает в содержание субъективного права Н. И. Матузов - "возможность пользоваться определен-— кым социальным благом" 3). В данном случае представляется наиболее правильным согласиться с Л. С. Явичем, который указывает, что данная возможность входит в право на положительные действия

4) .

Ряд молодых ученых высказываются против включения права-притязания в структуру субъективного права. Например,

Б. В. Бутнев считает, что данное правомочие представляет собой "самостоятельное субъективное право охранительного характера. ^{[86] [87] [88] [89]}

возникающее в момент правонарушения на стороне управомоченного" I). В свою очередь, Е. В. Благов пишет, что С. С. Алексеев и JL С. Явич неправомерно включают право-притязание в структуру субъективного права, так как у последнего другие основания и другой адресат 2). Что касается последнего замечания, то его опровержение, в принципе, не представляет сложности, так как заложено в правильном понимании сути "спорного" правомочия. Последнее же заключается, с одной стороны, в возможности привести в действие государственный аппарат принуждения, а с другой - в требовании" "совершения действий или бездействия— обязанным лицом, обращенное к последнему через этот государственный аппарат. Таким образом, адресатом здесь в действительности выступает обязанное лицо, а не орган государства. Что же касается аргумента В. В. Буткева, то он не лишен оснований. Можно, конечно, представить себе, что в каждом регулятивном ( в нашем случае - общерегулятивном) субъективном праве есть элементы охранительного права, но такое положение вряд ли соответствует .действительности. Если же обратиться за конкретными примерами к действующим правовым нормам, регулирующим политические права и свободы граждан, то станет очевидным, что правомочие, определяемое как право-притязание представляет собой на ^[90]

самом деле не просто самостоятельное, а основное (конституционное) субъективное право охранительного характера с собственным содержанием, состоящим из тех же правомочий. Это - право на обжалование в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан, которое мы вкратце рассматривали в предыдущем параграфе с целью его отграничения от системы политических прав и свобод граждан.

ально-экономическими правами и свободами, конституционным правом граждан. Более того, если бы мы использовали в дальнейшем исследовании "трехчленную" структуру, предложенную К Г. Александровым и поддерживаемую С. С. Алексеевым и Л. С. Яви- чем, то право-притязания политических прав и свобод (как

ф

собственно и иных категорий) практически полностью бы совпадали, независимо от характера и содержания иных элементов рассматриваемого субъективного права.

Отметим еще несколько теоретических положений концепции субъективного права, необходимых в последующем для рассмотрения содержания конкретных политических прав и свобод граждан. Первое - правомочия на положительные действия в ряде случаев (в частности, в отношении конституционных прав и свобод) отличаются сложным строением и сами слагаются из нескольких правомочий. Tc же самое справедливо и в отношении права-требования. Последнее, кстати, совершенно не обязательно корреспондирует право-поведению и, зачастую, имеет самостоятельное содержание. Что же касается объема конкретных правомочий право-поведения, то следует согласиться с Ю. И. Скуратовым, что попытки дать исчерпывающий их перечень в законодательстве, да и в настоящем исследовании, не только обречены на провал по причине нереальности фиксации всех проявлений человеческой жизнедеятельности, но и приведут к определенному ограничению фактических правомочий граждан при реализации принадлежащих им прав і). ^[91]

Второе, - как правильно указывает С. С. Алексеев, правомочия бывают двух основных типов: правомочия пассивного типа (с преобладанием правомочий на собственные положительные действия, когда от других лиц требуется преимущественно пассивное поведение) и правомочия активного типа (когда от обязанных лиц требуются наоборот активные действия) 1).

Анализ содержания конкретных политических прав и свобод^

і

граждан начнем с центрального права на участие - избирательного L права. Данная правовая возможность являет собой, в объективном смысле, систему правовых норм, регулирующих порядок формирования представительных и иных избираемых гражданами государственных органов. Сразу оговоримся, что понятие избирательной системы и избирательного права (в объективном и субъективном смыслах) включают способ и право на участие в формировании не только представительных, но и исполнительных органов власти, как высших, так и местных, а также иных органов и должностей в государственном аппарате, которые формируются путем выборов.

Избирательное право (система) являются предметом исследования не только юристов, но и политологов, социологов, психологов и представителей других гуманитарных наук, что касается нашей задачи, то в данном разделе настоящего исследования ^[92]

представляется важным определить именно основные правомочия данного субъективного права, не затрагивая, при этом вопросы эффективности, демократичности действующей избирательной системы, способов ее оптимизации. Все это будет предметом рассмотрения во второй главе диссертации.

Итак, для рассмотрения поставленных вопросов следует "базироваться" на избирательном праве граждан на участие в формировании Парламента как наиболее важной формы реализации центрального элемента представительной демократии. Что касается активного и пассивного избирательного права по выборам Президента или иного-.избираемого органа, то, обычно, даже если не совпадает сама избирательная система, основные ее элементы все равно совпадают с правомочиями "базового" избирательного права.

юридического содержания избирательного права является еще и то, что данное право (в объективном смысле) включает в себя нормы и материального и процессуального характера, отметим, что последние занимают весьма значительное место. Следовательно, на каждом этапе выборов гражданин обладает различными правомочиями, позволяющими ему полноценно участвовать в формировании представительных и иных выборных органов государства. При этом каждое отдельное правомочие имеет свое полноценное содержание и не сводиться к праву на совершение одного элементарного "движения” гражданина.

........ Как мы " выяснили выше, избирательное право включает

пассивное избирательное право, то есть право быть избранным и активное избирательное право, то есть право избирать. Последнее состоит не только из самой возможности голосовать, то есть выражать свою волю по той или иной кандидатуре в "представители", но и целую систему иных правомочий, которые также следует подразделять на право-поведение и право-требование. Основным же правомочием на собственные положительные действия активного избирательного права является, конечно, возможность голосовать, то есть непосредственно выражать свое отношение к тому или иному кандидату.

говорить о правомочии на участие в выдвижении кандидата в депутаты. . Это правомочие означает как возможность выдвинуть в легитимной форме ту или иную кандидатуру для внесения в список для голосования по выдвижению кандидатов в депутаты, так и самому принимать участие в организации предвыборного собрания по выдвижению кандидатов. Кстати, как показывает практика, всего двух лет оказалось достаточно для того, чтобы граждане начали использовать такую форму выдвижения кандидатов в депутаты как собрания по месту жительства.

Положением о выборах депутатов Государственной Думы, утвержденным Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. N 1400, использующим элементы пропорциональной системы, в число правомочий граждан, как в вида -активного, так и в виде пассивного- избирательного права, введено дополнительное право - на формирование избирательных объединений. 1).

Следующее реальное правомочие на положительные действия активного избирательного права - это возможность участия в предвыборной агитации. Основные формы такого участия - возможность обсуждения всех качеств кандидата в депутаты, агитация за кандидата и против него. При этом следует помнить, что правомочие осуществлять указанные положительные действия принадлежит всем гражданам, пользующимся согласно закону избирательными (активными) правами. Следующей группой правомочий являются правомочия, непосредственно связанные с голосованием. Сюда входит возможность знакомиться со списком избирателей и само право го-

1. Собрание

актов Президента и Правительства РФ. 1993,N39.ст. 3597.

лосовать. Помимо правомочий на собственные положительные действия (право-поведение) активное избирательное право включает также и ряд правомочий требовать исполнения или соблюдения юридической обязанности от обязанного лица (право-требования). Эта группа правомочий в большинстве случаев имеет своим адресатом органы государства, специально созданные для организации и проведения выборов - избирательные комиссии. В целом право-требования можно охарактеризовать как требование избирателей к государству в лице избирательных комиссий всех уровней организовать и провести, выборы в соответствии с законом. Рассматриваемые правомочия можно условно разделить на три подгруппы. Первая включает право-требования общего характера, связанные с обеспечением со стороны государства соблюдения принципов демократического избирательного права. Вторая подгруппа состоит из правомочий избирателей по выдвижению и предвыборной агитации. Сюда относятся: право требовать регистрации кандидатов в депутаты, право требовать публикации сведений об итогах регистрации кандидатов в депутаты, право требовать изготовления плакатов и иных материалов с биографическим данными о .зарегистрированном кандидате. Третья подгруппа включает правомочия избирателей, связанные непосредственно с голосованием. Это - право требовать внесения в списки избиоателей. право требо-ятъ получения избирательного бюллетеня, право требовать учета своего мнения і голоса) при подсчете голосов и право требовать публикаций результатов выборов. ТакоЕЫ. на наш взгляд, основные правомочия, составляющие активное избирательное право. Здесь же отметим, что в данной совокупности правомочий более значимы правомочия на активные действия, а центральным является правомочие на голосование, само состоящее из конкретных юридических возможностей.

Что же касается пассивного избирательного права (права быть избранным), то и здесь мы увидим как правомочия на собственные действия, так и правомочия требования. Право-поведение выражается в данном случае в следующих нескольких правомочиях: возможность выдвинуть себя для внесения в список для голосования при выдвижении кандидатов в депутаты, возможность участвовать в предвыборной кампании, то есть выступать непосредственно (на собраниях, митингах, встречах) и через средства массовой информации о изложением своей предвыборной программы и, наконец, определять себе доверенное лицо (лиц). Основное содержание данного права, в соответствии с его характеристикой как пассивного, заключается в право-требованиях, которые появляются у субъекта данного права о момента его регистрации в качестве кандидата и в целом характеризуются как право-требования по обеспечению участия кандидата в избирательной кампании. Сюда мы откосим право кандидата требовать выделения равной с другими кандидатами доли средств на финансирование предвыборной кампании, освобождения на этот период от исполнения производственны- и служебных обязанностей с сохранением средней заработной платы, обеспечения бесплатного проезда и неприкосновенности, а также право требовать у государственных и общественных органов, должностных лиц содействия в организации встреч с избирателями и предоставления необходимых справочных и информационных материалов. Некоторые правомочия пассивного из-

-..-90--

бирательного права частично совпадают с правомочиями активного. В частности, кандидат тоже заинтересован в реализации центрального звена избирательной кампании - голосовании, а, следовательно, обладает схожими с избирателями право-требованиями. Сюда можно отнести право требовать проведения голосования в соответствии с законом, право требовать регистрации избирательного объединения, право требовать публикации результатов голосования, и, в случае поло .жительного результата голосования, требовать регистрации в качестве депутата до последующего признания полномочий мандатной комиссией.

Такова в обвдх чертах система правомочий одного ив основных политических прав и свобод граждан-- активного и пассивного избирательного права. Отметим еще несколько важных моментов. Во-первых, если рассматривать р-алъкую практику проведения выборов. то станет очевидным, что один и тот же гражданин может быть субъектом и активного и пассивного избирательного права одновременно, а следовательно обладать всем комплексом правомочий, составляющих содержание последнего.. Во-вторых, представленные здесь правомочия носят. в основном, универсальный характер. Действительно, любая национальная избирательная система, в принципе, является ке более чем разновидностью либо мажоритарной, либо пропори,иональной избирательных '.Hctom. Конечно, определенные различия в содержании правомочий предполагаются. Например, во Франции кандидат на любой избираемый пост в числе правомочий требования обладает правом требовать предоставления установленного законо-м. объема радио- и телевизионного' времени

установленного законом объема радио- и телевизионного времени 1), а также выделения специальной, равной с другими кандидатами площади для размещения избирательных афиш 2). Тем не менее, любое избирательное право, построенное на демократических принципах, содержит достаточно унифицированные правомочия. Это отнюдь не означает, что предложенная выше система правомочий, составляющих юридическое содержание активного и пассивного избирательного права, претендует на какую-то универсальность или законченность - это лишь по сути постановка проблемы.

Если вопросам избирательного права посвящено множество исследований (потому мы и ограничились лишь рассмотрением конк-- ретных правомочий),то проблемы референдума в отечественной теоретической юриспруденции до последнего времени практически остались• "неохваченными" в связи с их теоретической и практической "непопулярностью". Правда, проблемам референдума была посвящены одна научная работа В. Ф. Потока "Референдум в системе социалистической демократии" 3). и ряд статей, авторы которых рассматривали этот институт через призму господствующей идеоло- ^{[93] [94] [95]}

гии. 1). Попытки идеологизировать данный институт, выразившиеся в идее создания референдума нового типа - социалистического, привели к подмене основной идеи и значения данного явления как способа принятия решений путем общенародного голосования. R Ф. Коток пишет: "Референдум - это утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придающего ему окончательный и обязательный характер" 2). Таким образом, смещен акцент с принятия решения на утверждение уже принятого государством решения. Все это не могло не сказаться на юридическом содержании данного понятия. В принципе, В. Ф. Коток правильно выделяет стадии референдума: народная инициатива, -всенародное обсуждение и народное -голосованиено придает им "новое социалистическое" значение. По сути, автор отвергает народную инициативу, критикуя Р. А. Сафарова за идею о том, что народ может без парламента вынести какой-то вопрос на референдум. "Таких "анархических объявлений" референдума история не знает,- пишет В. Ф. Коток 3). Народная инициатива, в понимании ученого, ^{[96] [97] [98]}

"аккумулируется прежде всего Коммунистической партией, ее Центральным Комитетом, который от имени масс вносит соответствующие предложения в высший представительный орган государственной власти 1). Таким образом, референдум действительно сводится по сути к "голому" голосованию. C другой стороны, В. Ф. Коток высказывает здравые и прогрессивные идеи. Во-первых, о необходимости принятия законодательного акта, регламентирующего основания и порядок проведения референдума. И, во-вторых, включения в этот акт вопросов, подлежащих обязательному решению путем референду-

М8,.

Теоретическая''"неразработанность института референдума явилась причиной неудачного его регулирования Конституцией и текущим законодательством. Впервые само понятие "референдум" появляется в Конституции СССР 1936 года (от. 49).2). Однако, в ней референдум трактуется как всенародный опрос, что означает смешение двух самостоятельных правовых институтов. Этот правовой нонсенс был исправлен Конституцией СССР 1977 года, которая трактовала референдум как всенародное голосование < от. 5). 3). Эта норма была механически перенесена в действующую Конституцию Российской Федерации. Однако, она имеет два существенных дефекта. Во-первых, четко не определен круг вопросов, являющихся предметом решения ИСКЛЮЧИТЕЛЬНО с помощью референдума. Формула "наиболее важные вопросы государственной жизни ставятся на все- ^{[99] [100] [101]}

народное голосование (референдум)"(от. 5 Конституции РФ) означает, что референдум дублирует компетенцию Съезда народных депутатов, и,следовательно, в таком виде не нужен. Во-вторых, Конституция не содержит такого важнейшего права граждан, как право на участие в референдуме и право требования референдума. Получается, что в правовом регулировании института референдума акцент смещен в пользу государства, а не в пользу граждан. В то же время, как показывает практика, референдум занимает важнейшее место в совокупности политических прав и свобод граждан. Рассмотрим более подробно содержание этого института.

Совокупность правомочий граждан, составляющих юридическое содержание права на референдум, можно подразделить в соответствии со стадиями его проведения. Первой, и пожалуй наиболее полно отражающей такую важнейшую черту как активность человека, является стадия народной инициативы. Здесь граждане могут стать инициаторами проведения референдума по тому или иному вопросу, который допустимо решать таким путем. Основное содержание правомочий на собственные положительные действия на этой стадии - возможность выступить с инициативой проведения референдума. Фактическая реализация данной возможности осуществляется также посредством правомочий на собственные положительные действия. Во-первых, - право создавать инициативную группу или иной координирующий орган, с помощью которого можно было бы организовать сбор подписей граждан под требованием о вынесении какого-то вопроса на всенародное голосование. Во -вторых - возможность непосредственно. после легитимации инициативной группы, осуществлять сбор подписей граждан. И, наконец, в-третьих, - воз

можностью каждого гражданина расписаться в подписном листе, выразив тем самым свое мнение по поводу необходимости проведения референдума. Очевидно, что без какого-либо из названных правомочий на собственные положительные действия реализовать право народной инициативы не представляется возможным. Далее, если говорить о правомочиях требования на данной стадии, то их можно в целом охарактеризовать как право требования вынесения всевозможных вопросов на референдум. Данное положение отражает суть народной инициативы в целом и включает в себя целый ряд са- мостоятельных правомочий. Впервую очередь, - это требование государственной регистрации инициативной группы, а также вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум. Второе право-требование является основным и появляется после положительного результата предварительной "подписной" кампании. Состоит данное правомочие из двух основных возможностей, право выбора одной из которых принадлежит государству. Гражданин может требовать от уполномоченного государственного органа проведения референдума по зарегистрированному вопросу или же удовлетворения требования, выдвинутого путем народной инициативы без проведения голосования.

Таким образом, можно говорить о двойственной природе народной инициативы, включаемой в институт референдума, а также в субъективное право на референдум. О одной стороны, народная инициатива является всего лишь составной частью права на референдум и, более того, носит факультативный (по отношению к данному конституционному праву граждан.) характер. Действительно, можно рассматривать народную инициативу как один из способов вынесения того или иного вопроса на референдум, ведь помимо граждан инициатива проведения референдума может принадлежать и определенным государственным органам, например, Парламенту или Президенту. Следовательно, граждане могут реализовать свое право на референдуме, проведенном по инициативе Парламента, лишь приняв участие в обсуждении и самом голосовании. Но, с другой стороны, народная инициатива может носить самостоятельный характер. Например, Парламент, получив результаты "подписной кампании" от инициативной группы, принимает решение удовлетворить требование, являющееся предметом референдума без проведения непосредственного голосования. Предположим, что путем использования народной инициативы можно принимать действенное"'участие в управлении делами общества и государства. Конечно, нельзя забывать, что в компетенции уполномоченного органа государства - принимать то или иное требование лишь на основе результатов реализации права народной инициативы, но, тем не менее, очевидно, что последнее занимает достаточно самостоятельное положение. Народная инициатива включается в систему конституционных пряв граждан в качестве отдельной стадии осуществления права на референдум, а не на правах самостоятельного субъективного права. Это связано с неимперативным характером результатов ее проведения и значимости данного института как стадии права на референдум.

Другие стадии права на референдум содержат больше процессуальных норм, нежели стадия народной инициативы. В связи с внешней схожестью процессуальных сторон выборов и референдума, такие стадии права на референдум как обсуждение и голосование состоят из аналогичных правомочий что и предвыборная агитация и голосование в системе активного избирательного права. Таким образом, обсуждение, которое можно иначе именовать агитация, проводимая накануне голосования (по аналогии с предвыборной.агитацией) , состоит из правомочий на собственные положительные действия, которые включают возможность обсуждать все за и против предлагаемого на голосование вопроса, а также агитировать других лиц голосовать на референдуме за и против. Право-требования второй стадии реализации рассматриваемого нами основного субъективного права_ заключается в требовании предоставления всех условий для участия в агитации, включая необходимые помещения, информацию и др. Аналогичная ситуация и с правомочиями,- которые в своей совокупности представляют стадию голосования на референдуме. Следовательно, право-поведение состоит из возможности знакомиться со списком избирателей и возможности непосредственно голосовать, а право-TptuuBaHHri - из возможностей требовать внесения в списки избирателей, требовать получения бюллетеня для голосования, требовать учета поданного голоса при подсчете результатов голосования, а также требовать публикации результатов референдума.

И все же, несмотря на подобную схожесть некоторых групп правомочий различных политических прав, следует подробнее остановиться ■ на правомочиях стадии обсуждения. Дело в том. что обсуждение любого вопроса, тем более выносимого на референдум, не может быть практически реализовано без использования других элементов системы политических прав и свобод, а именно: свободы олова и печати, а также свободы собраний. Как мы уж- говорили, в связи с проблемами сущности и содержания политических прав и свобод, данная система субъективных прав отличается такой взаимозависимостью и взаимосвязью элементов, что порой некоторые политические права и свободы не могут в принципе осуществляться в отсутствии других. Таким образом, реализация права на референдум невозможна без реализации свободы слова, печати и свободы собраний. Это вовсе не значит, что какое-то одно политическое право поглощает в своем содержании другое. Дело в том, что наличие и возможность потенциального осуществления некоторых „политических прав... (обычно - ..политических. свобод) является необходимой предпосылкой существования других (обычно - прав, на участие); C другой же стороны, обсуждение, например, можно рассматривать в качестве одной из форм реализации свободы слова и печати. Отличие права на обсуждение как составляющей практически всех прав на участие от свободы слова вытекают из отличий категории прав на участие от категории политических свобод в системе политических прав и свобод граждан, рассмотренных в предыдущем параграфе.

Отечественно^ законодательство', а вслед за ним и некоторые исследователи, рассматривают право на обсуждение наряду с избирательными правами. правом на референдум и другими в качестве самоотоятель ного политического права. Данная точка зрения представляется не совсем правильной. Дело в том, что любое субъективное политическое право можно рассматривать в качестве права на участие тогда, когда оно не только должно воздействовать на влаетеотношения и их субъектов, но и содержит в себе реальны- BOBMviffiioeTK такого воздействия. Если в таком аспекте

оценивать право на обсуждение, то становится очевидным, что посредством данных правомочий можно реально повлиять на необходимые общественные отношения только тогда, когда последние входят в систему правомочий избирательного права или права на референдум. В этом случае обсуждение оказывает требуемое воздействие косвенно, через результаты голосования. Тем не менее, допустима ситуация, когда граждане активно обсуждают какой-либо общественно значимый вопрос и оказывают определенное воздействие на государство и его органы и без этапа голосования. .Такое возможно лишь в случае, если граждане материализуют свои требования, предложения или протесты в определенной форме, скорее всего в форме петиции и только тогда, когда существует механизм реального учета результатов подобного обсуждения. Следовательно, право на обсуждение может претендовать на систему правомочий, реально воздействующую на государство только находясь в структуре избирательного права, права на референдум или права петиций (которое будет рассмотрено ниже). Если же граждане просто обсуждают некоторую проблему большой общественной значимости, не претендуя и не располагая средствами претворения своих воззрений на способы и формы ее решения в реальную практику, то налицо осуществление свободы слова и печати. Таким образом, право на обращение не может рассматриваться как самостоятельное политической субъективное право. Причина же, в связи с которой мы затронули данный вопрос здесь, а не в предыдущем параграфе, когда исследовали систему политических прав и свобод, заключается как раз в том, что право на обсуждение представляет собой отдельную стадию прав на участие, с одной стороны, и не

которую совокупность правомочий внутри содержания последних, с

r-.C-'J * V i'l.

Итак, определив основное юридическое содержание права на референдум, осталось затронуть лишь некоторые важные для правильного понимания сущности данного политического права вопросы. В первую очередь, следует остановиться на таком формальном моменте, как его наименование. Дело в том, что некоторые авторы, педантично следуя букве Закона, рассматривают это субъективное право в качестве "права ка участие в референдуме" 1). Подобная формулировка представляется не совсем удачной, так как использование термина "участие", в данном случае, несколько затушевывает наиболее "активную" и важную сторону данного явления, то есть народную инициативу. Создается впечатление, что некто (видимо, государство) организовали референдум (как и обычные выборы), а гражданам остается только принять в нем участие, то есть проголосовать после предварительного обсуждения. Напротив, обозначая это важнейшее политическое право в качестве права на референдум, мы тем самым подчеркиваем помимо правомочий на участие в обсуждении и самом голосовании и правомочия, составляющие в совокупности право народной^инициативы.

И последнее. Для выделения конкретных правомочий, составляющих право на референдум мы пользовались примером права на всероссийский (общегосударственный) референдум. Это отнюдь не ^[102]

- ioi -:

означает, 'й’О' данное объективное право не предполагает возможности его реализации в более локальном человеческом сообществе, например, в пределах области, города или даже района в городе 1). Содержание же и общий объем правомочий как в местном так и

в общегосударственном референдуме практически совпадают.

• . \

Теперь следует перейти к рассмотрению юридического содержания последнего права на участие, включенного в предложенную систему политических прав и свобод, а именно: права петиций. В отечественной же истории дооктябрьского периода подача каких-либо коллективных петиций была просто законодательно запрещена 2). ^— Б юридической литературе последующе го пе рибда в ~качестве политического права граждан рассматривалась возможность, предоставленная ст. 49 Конституции СССР 1977 г. , то есть право ВНОСИТЬ В государственные лг>т\чяы И пжтоотт>е.нные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе. При этом в государственно-правовом аспекте эта проблема практически не исследовалась, а'основное внимание данному праву уделяли ученые-административисты 3). Пожалуй, единственной работой, где исследуется право граждан на обращение с предложениями и критическими замечаниями в качестве ^{[103] [104] [105]}

- 102 -

конституционного явилась диссертация И. E Струцкой 1). Автор правильно выделяет различные виды обращений в зависимости от их содержания. В частности, жалоба определяется как обращение гражданина, являющееся следствием нарушения принадлежащего ему права 2). C другой стороны, И. E Струйная выделяет такую группу обращений как сигналы. Последние, по ее мнению, содержат сообщения о фактах нарушений и злоупотреблений, не связанные е конкретным интересом обращающегося 3). Предложения же, считает исследователь, отличаются от сигналов наличием позитивного содержания 4). Петиции в данной работе не упоминаются.

Таким образом, понятие и юридическое содержание этого права зависит от того, что собственно понимать под петицией. Если исходить из посылки, что мы рассматриваем данное право не только в системе политических прав, но еще и как элемент прав на участие, то очевидно, что целью данного вида обращений будет являться определенное воздействие на государство и его органы, причем имеющее своим предметом не только и не столько достижение личного интереса обращающегося, сколько интереса общественно-значимого. Казалось бы такой критерий как общественная значимость имеет достаточно неопределенный характер. Поэтому сразу ^{[106] [107] [108] [109]}

следует оговориться, что в данном случае, наличие или отсутствие этого критерия определяется, исходя из желаемых последствий по- _ч даваемой петиции. Если в результате положительного реагирования адресата на требования или предложения, являющиеся содержанием петиции, произойдут определенные изменения, хотя бы косвенно затрагивающие интересы достаточно большого числа граждан, то есть изменения по сути нормативного характера, то общественная значимость очевидна, и данное обращение является петицией. Что же касается права на обращение с жалобой, преследующее достижение индивидуального интереса обращающегося, связанного с восстановлением нарушенного права или снятием неправомерно наложенной обязанности, то данное явление представляет собой одно из основных правомочий на собственные положительные действия, составляющие в совокупности с другими правомочиями право на обжалование, которое мы рассматривали в предыдущем параграфе с целью отграничения последнего от системы политических прав и свобод. Кстати конкретные правомочия права на обжалование являются предметом изучения административного и судебного, а не государственного права. Таким образом, мы определили основное отличие петиций от жалоб по признаку содержания. Что же касается ходатайств, то есть обращений с целью предоставления предусмотренных законом благ, то согласимся с К. IL Струцкой, что последние и*- имеют самостоятельного внутреннего содержаний, отличного от самого субъективного права, интересы которого реализуются посредством заявления 1).

щш~& . ■

Теперь укажем другие важные черты петиций. Начнем с того,

кто же является собственно адресатом этих петиций. В. А. Туманов, например, пишет: "От жалоб следует отличать петиции, адресатом которых являются представительные органы" I). В принципе подобный подход представляется правильным. Действительно, если жалобы направляются согласно установленному порядку в судебные или вышестоящие, по отношению к "нарушителям" прав, органы, то петиции, согласно своему предназначению, должны иметь такого адресата, который потенциально будет правомочен их удовлетворить, приняв соответствующее решение, имеющее общественное значение. Представительные органы действительно наделены такой правоспособностью.-^- Все же ограничивать-числе, возможных адресатов только указанными органами было бы не совсем правильно, ведь и органы государственного управления зачастую компетентны в решении подобных вопросов и, как. показывает практика, оперативнее решают поставленные проблемы

Что касается субъектов права петиций ^{фп Л1}ывидно, что последние совпадают с субъектами всех политических прав и свобод. Если же исходить из основной характеристики петиций как обращений по общественно-значимым вопросам, то видимо следует пригнать, что петиции должны носить преимущественно коллективный характер. Более того, термин петиция Cpetitio - иск, требо- ВАНИе V лат;] ОПреДгЛ.-^ТСЯ как „іоггЛС (. подчеркну"! о нами -

А. 3. } прошение, чаще всего подаваемое в письменном виде в орга-

-Сов.

1. Туманов В.А. Права человека и исполнительная власть.

Г^Г'Г'. VT ПО. IQpri_ii }\ о. PiP.

ны государственной власти, как правило, высшие. 1). Могут ли субъектами петиций быть граждане в отдельности? Представляется, что данный вопрос требует положительного ответа. Действительно, социальная практика свидетельствует, что коллективное мнение по общественно значимой проблеме обычно материализуется в коллективной петиции, но возможны и исключения. Например, петицию может подписать известный общественный деятель. Конечно, коллективные петиции, как правило, имеют большее воздействие, нежели индивидуальные. Недаром не только российское законодательство, но и даже конституционные нормы ряда зарубежных стран содержат положения, согласно которым подавать коллективные петиции запрещается гражданам, служащим в определенных сферах государственной деятельности, например в армии 2).

И, наконец, последние, важные для выявления конкретных правомочий данного субъективного права замечания. В содержании права петиций с необходимостью входит стадия обсуждения общественно- значимой проблемы, которая является предметом последующего обращения к соответствующему адресату. Данная стадия требуется для того, чтобы сформировать не только общественное мнение, но и, главное, содержание будущей петиции (петиций). При этом по каждой проблеме возможна подача не только одного, но и нескольких, а иногда и множества обращений, в том числе содер- ^{[110] [111]}

- 106 -

жащих и противоположные требования или предложения. Петиции, в свою очередь, могут быть выражены как вербально так и печатно,

направляться непосредственно адресату или обнародоваться через средства массовой информации. Как и референдумы, обращения данного рода могут носить местный и общегосударственный характер.

Итак, петиции можно рассматривать как обращения граждан по общественно-значимым вопросам, имеющие своей целью воздействовать на их разрешение, и адресуемые субъектам политических отношений, в компетенцию которых входит возможность осуществить требуемые или предлагаемые в_____________________________________________________ данных обращениях

действия.

—^теперь можно ''"'перейтй^г''^тшесдатр'еншо конкретных правомочий, составляющих в своей совокупности право петиций. Хотя как и все права на участие, данное право по содержанию является сложным, тем не менее в отношении количества правомочий право петиций уступает, например, избирательному праву или праву на референдум. C точки зрения общей характеристики юридического содержания исследуемого субъективного права, приоритет имеют правомочия требования. Право-поведение или право на положительные действия здесь соответствует стадиям осуществления этого политического права, в.’-первых, мы выделяем правомочие на обсуждено- какого-то общественно-значимого вопроса, которое мы подробно' рассмотрели в рамках права на референдум. И, во-вторых, - правомочие подачи. (выражения; петиций. Что же касается прав-требования, то их можно определить как возможности требовать от адресата принятия петиции и реагирования на содержащиеся в Hrй предложения или требования, если последние не проти-

- 107 -

воречат закону. Не входит в данную систему правомочий право требовать положительного реагирования от адресата на содержание последней. Если рассматривать право петиций как явление объективного права, то очевидным представляется его сходство с народной инициативой как стадией права на референдум. Действительно, если при осуществлении народной инициативы не будет набрано необходимое количество подписей граждан, то даже само обращение инициативной группы по проведению референдума к соответствующему государственному органу с требованием регистрации

вопроса, предлагаемого_________ на всенародное голосование._________ можно

рассматривать как реализацию права петиций. Но если при положительном результнте"подпйсной кампании у граждан появляется ^ право требовать назначения референдума или решения вопроса, выносимого на референдум без самого голосования, то реализация права петиций может включать только правомочие требовать■реагирования адресата на петицию в принципе, без императивно-заложенного результата этого реагирования.

Следующая группа правомочий граждан, юридическое содержание которых служит предметом настоящего исследования,- это субъективные политические свободы.

!{•зі ши о-Tt. паеемотг'*нч- ^нн'^тных политич^Аль’ИХ свобод следует с выделения каких-то общих для данного явления закономерностей. Таковых две. Бо-первых, политические свободы в целом обладают более простым внутренним содержанием, нежели права на участие. Такое положение, естественно, отражается в первую очередь на количественной стороне правомочий. Во-вторых, не менее

политических прав основное значение в содержании политических свобод играет не право-требование, а право-поведение или право на собственные положительные действия. Если все жэ рассматривать право-требование, то можно найти еще одну показательную черту: основным содержанием этого правомочия у всех без исключения политических свобод является требование, обращенное к каждому, и в первую очередь к государству, не препятствовать осуществлению свободной деятельности граждан в рамках, установленных законом. Правда, это вовсе не означает, что данная категория субъективных прав не может содержать другие правомочия-требования с инымгзачастую, позитивным содержанием.

Для того, чтобы говорить о юридическом содержании свободы слова и печати - первого в ряду политических свобод, подлежащих рассмотреть • следует ответить на вопрос, что мы понимаем под данным субъективным правом? Несмотря на отмеченное уж» B_v-значительное количество научных работ, посвященных данному правомочию, целый ряд авторов пытается ему дать раз-личные определения. Одним из первых свою точку зрения высказала Н. И. Титова, которая дает следующее определение: ’’Свобода слова - это гарантированное непосредственно политическое право свободно и неограниченно высказывать, обсуждать, разъяснять и распространять в соответствии с интересами народа и в целях коммунистического строительства свои мысли, суждения и убеждения по всем вопросам государственна о и общественно-политического характер*’ 1). ^[112]

Схожие определения дают А. И. Денисов, ЕС. Строгович и В. Л. Поляков 1). Правда, А. И. Денисов и E С. Строгович не ограничивают данную свободу рамками "государственных и общественно-политических вопросов, а В. Л. Поляков дополнительно указывает на виды правоотношений в которых осуществляется свобода слова и печати (общие и конкретные). Напомним, что в предыдущем параграфе, рассматривая вопрос соотношения права на информацию и данной свободы, мы включили в содержание последней правомочия на получение информации. Следовательно, для правильного понимания рассматриваемого явления нельзя ограничиваться в определении только лишь "распртзстранительными" правомочиями. Помимо этого, мы пробовали выше доказать, соглашаясь с приведенным здесь "особым" мнением А. И. Денисова и ЕС.Строговича, что~Щёру жизнедеятельно'"'и" - только данных субъективных прав, но и политических свобод в целом нельзя лимитировать критерием "политического содержания". Поэтому, спорной представляется позиция В. JL Полякова, который считает, что "юридическое содержание свободы слова более узкое, нежели фактический институт 'свободы слова, включающий в себя свободу мнений в любых формах общественной жизни, в быту, в моральной ефере"2). По мнению ученого, ^{[113] [114]}

В конституционном, юридичеШШ смысле, свобода слова имеет по-

f

литическое содержание. Если следовать логике данного рассуждения, то возможность граждан выражать свое мнение по любому неполитическому вопросу правом не регулируется, а, следовательно, не подлежит зашите со стороны государства. Такое положение вещей, видимо, неприемлемо. А с тезисом этого автора о том, что свобода слова - не всякое мнение, а мнение высказанное публично, то есть ставшее достоянием других лиц следует согласиться, тем более, что действие по "публичному высказыванию" и есть, собственно, распространение 1).Что же касается способов распространения;, как типичного атрибута-понятия данного субъективного права, представляется, что это не имеет принципиального значения. Дело в том, что такой перечень является не только достаточно обширным, но и нестабильным, так как. зависит от уровня развития объективного мира, результатов очередного этапа научно-технической революции, когда радио, прессу, телевидение, видео, компьютерные модемные линии и прочее дополнит очередная "новинка", позволяющая осуществлять распространение информации, б том числе и мнений индивидов на какой-набудь принципиально новой основе. Важно также отметить, что свобода убеждений не требует специального правового регулирования или зашиты, так как убеждения нельзя выявить,и они не влекут 'ASx собой негативных последствий O₁JiH Друг И людей; а вот мнения - это уже н .сраженные t материализоьанпые) уб-лоения, способные нанести вред законным интересам иных граждан (клевета, оскорбление и т. д. ).

_: 'Гщярщщщх;,. -VV'..

- Ill -

Последним как раз требуется подобная регламентация. Наименование же данного субъективного права как "свободы слова и печати" основано прежде всего на исторических традициях, когда таковые являлись единственными формами выражения мнений. И еще: любое мнение есть разновидность информации.

Таким образом, можно определить свободу слова и печати как возможность каждого получать различную информацию, включающую .и мнения индивидов, а также распространять собственное мнение в любой, допускаемой законом форме и пределах.

Можно выявить и конкретные правомочия, составляющие свободу слова и печати:'-'' Сразу оговоримся, чтодгодробно эти правомочия рассматривались лишь В. Л. Поляковым в работе "Конституционное право советских граждан на свободу слова". Здесь автор, вслед за И. Е. Фарбером 1). выделяет в качестве основных правомочия обладания, пользования и распоряжения свободы слова 2). Данная структура представляется спорной и более подходит к каким-нибудь субъективным правам, например, имущественного содержания. Действительно, сложно определить разницу между правомо-