§ 2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАВАХ И СВОБОДАХ

Задача настоящего раздела диссерционного исследования заключается в том, чтобы попытаться представить единую систему нормативных актов, посредством которых граждане Российской Федерации могут реализовать принадлежащие им политические права ри свободы.

граждан—с-Точки зрения..... соответствия регулируемым общественным

-отношениям и международно-правовому стандарту прав человека.

Во-вторых, дать оценку тех проектов нормативных актов, которые подготовлены в Верховном Совете России до его роспуска Указом Президента, разработаны инициативными авторскими коллективами. Такой подход представляется разумным, поскольку система отечественного законодательства в настоящий момент подвергается кардинальной реформе и без анализа этих проектов ЯЄ МОЖ0Т бЫТЬ П^логгЛОНО. К?^г‘К стгттигу_. rjcnrvc я IPeC г. 1¹

И ВОЗМОЖНЫе СОСКИ ее BOB Об H'⁴J е .щеямя , лт.п.р-', тте> х-пыг -а гг.;_; гг у.. ^г г ^[134]

. - 164 -

настоящего диссертационного исследования. Поэтому именующиеся законопроекты представляют собой статичный материал, который может быть подвергнут научному анализу. '

В-третьих, даже сочетание имеющихся'проектов и действующих нормативных актов не представляют собой законченной целостной системы законодательства, которое могло бы адекватно современному состоянию общественных отношений в стране регулировать механизм реализации политических прав свобод граждан.

Прежде чем перейти к непосредственному анализу правомочий граждан в сфере политических прав и свобод, необходимо оп

реданных ею в ведение СССР.

действия последнего в случае противоречия Конституции и Законам РСФСР.

Во-вторых, впервые в отеческтвенном законодательстве Декларацией был провозглашен приоретет прав человека над правами государства, народа и иных субъектов правоотношений. Это выразилось в предоставлении всем гражданам и лицам без гражданства гарантий прав и свобод, предусмотренных не только на-

f

- 165 -

, но и общепринятыми^- нормами меж-

дународного права. Такие же гарантиии были.даны Декларацией представителям наций и народностей, проживающим вне своих национально-государственных образований.

Практически, с момента принятия Декларации о государственном суверенитете, в России началось строительство новой правовой системы, не последнее место в которой занимают акты, регулирующие механизм реализации политических прав и свобод граждан.

Общеизвестно, что в основе правовой системы любой демократической страны лежит Конституция. Россия не является в этом плане исключением из правил. Однако своеобразие ее законодательства, закрепляющего права и■свободы граждан, состоит в т-..'м, что .чрг-жде Чг-м сыть зафиксированными ь виде консс'итуцион-

Io Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного -Совета POlOfp 1990, N 2, от. 22

|ных норм, они получили закрепление в акте, получившем название «,Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Bep- I ховным Советом РФ 22 ноября 1991 г.1). Появление этого акта стало очередным этапом на пути становления нового российского ~законодательства в части, регулирующей права человека. Оно перестало быть механическим слепком с союзного законодательства и приобрело черты, сближающие его по содержанию с правом цивилизованных стран: были закреплены принципы естественного пра- ~ва, приоретета общепризнанных международных норм перед национальным законодательством, существенно расширены гарантиии прав и свобод граждан.

ст.1855.

І). Б-дсмооги Звезд.а народных депутатов POIOF и Верховного Совета PCIOP_f 1991. N 52.

Л_:у~- ' ^;І.'...........

свободу союзов, согласно ст. 20 Декларации, устанавливались

только решением суда на основании закона.

Несмотря на существенные сдвиги в области правового регулирования прав и свобод граждан, значение Декларации все же ослаблялось тем обстоятельством, что правовая сила ее норм, с точки зрения иерархии нормативных актов, была весьма неопределенна. Она вступила в противоречие с нормами Конституции, которые имели безусловный приоритет перед иными нормативными актами. Поэтому спустя полгода нормы Декларации были инкорпорированы в текст действующей Конституции решением VI Съезда на- родных депутатов РФ. I). C этого момента Декларация—утратила смысл как самостоятельный правовой акт.

Таким образом, под воздействием двух названных выше актов, Конституция в части правового регулирования прав и свобод граждан преперпела существенные изменения. Конкретный анализ отдельных ее статей будет дан ниже. Здесь же- завершая общую .характеристику этого акта необходимо отметить противоречие между содержанием II раздела Конституции и его названием.

существенно сужая область реализации принадлежащих ему прав и свобод рамками взаимоотношений с государством. По нашему мнению, этот раздел должен называться как и в парламентском проекте "Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина".

Продолжая общую характеристику системы нормативных актов, регулирующих политические права и свободы граждан, нельзя не остановиться на актах, разграничивших предмет ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти России—и органамй-евжети---еубъекФО-в-^-составе Российской Федерации. В Конституции эти акты получили обобщенное название Федеральный договор. Однако поскольку правовой статус субШШВ Российской 'Федерации неодинаков, имеются различия и в содержа-

НИИ КЗДД0Г0 И с- ^LU'OBOpUc-, .D HciO TK KciC сіЮЩв Ко Я JipciB И С.ВОООД

ловека и гражданина, Договор о разграничении полномочий между РФ и республиками в ее составе к ведению федеральных органов государственной власти относит регулирование прав и свобод человека и гражданина, а их -отиту относит к совместному ведению федеральных и республикански органов. Что же касается двух других договоров, то понятие "регулирование прав и свобод человека и гражданина" в них отсутствует, зато и в исключительную компетенцию Федеральных органов, и в совместную их компетенцию с органами государственной власти областей, краев. Москвы, банкт- Петербурга, автономной области и автономных округов включена, одна и та же норма о зайдіте прав и свобод человека и гражданина. Попытаемся разобраться в этом.

Как известно, под правовым регулированием правовая наука понимает осуществляемое при помощи права и иных юридических средств воздействие на общественные отношения.

раз., республики -. суверенные госу-

дарства в составе федерации, то они сами вправе установить и

обеспечить г._І(.ї uevr-іииомй шт/рты ПОЧТ! И пророл' граждан.

При этом за федеральными органами остается лишь обязанность закрепить общие принципы правового статуса гражданина и обеспечить единообразие их применения на всей территории России. Но как раз последнее и не получается в отношении иных субъектов федерации - административных и национально-территориальных образований, поскольку из текста федеративных договоров с ними ясно, кто .же устанавливает эти принципы. Таким образом, в этих договорах опущена важнейшая функция почвак - регулятивная, а сразу происходит переход к следующей функции - правоохранительК’ЛФ Но известно, что в отсутствии материальной

- 170 -

нормы, процессуальная не имеет практического смысла. Эта ситуация еще более осложняется тем обстоятельством, что функция защиты прав и свобод граждан включена, одновременно, как в совместную, так и в исключительную компетенцию органов государственной власти федерации. На практике, это, коллизия федеративного договора вызывает постоянные конфликты между федеральными органами и органами власти субъектов федерации в части правового регулирования механизма реализации прав и свобод граждан. В частности, также конфликты имели место между органами власти Москвы и Верховным Советом России, о чем речь пойдет

в следующекГф)азЖле^" настоящеїГрработн:-----------------------------------------

....

. Возвращаясь к федеральному законодательству, необходимо отметить, что механизм реализации конституционных прав и о во-

бод граждан традиционно закрепляется в виде федеральных законов, которые в России принято именовать текущим законодательством. Необходимо отметить, что¹этим термином в практической нормотворческой деятельности обозначается достаточно широкий круг актов: законов и подзаконных актов исполнительной власти и . местного самоуправления. В то же время правовые системы некоторых зарубежных стран (Италии, Франции, Швеции, Венгрии) используют такое понятие как конституционный (органический) закон. Смысл его состоит в том, что такой закон не-

—посредственно____ регулирует основные положения, вытекающие из

конституционной нормы, а также принимается в особом порядке, близком~к~порядку принятия (Конституции. Be-Французском законов дательстве органические законы выделяются по формальному принципу - HeiiUUi..--... ... 'UTT₁-Punft UPPMU

Конституции; в итальянском - устанавливают особый статус областей, населенный национальными меньшинствами; в венгерском - ,органические законы регулируют механизм реализации конституци-

и-нных прав и CBOO-.и граждан.

Некоторые предпосылки к формированию системы органических законов имеются и в законодательстве Российской Федерации. Статьи '36, 'Se-46, 66- "3 и дг главы 6 Конституции содержат’ отсылочные нормы к конкретным законодательным акаем Одна- к,- -единообразия к --том вопросе законодатель, к сожалению, не установил. Одни законы по смыслу рпулнруют механик-к: реализации конституционной нормы P полном объеме, другие - только C частично. Думается, что эта система должна получить свое логическое завершение. Механизм реализации каждого конкретного

конституционного права или группы прав¹должен быть закреплен в виде самостоятельного конституционного (органического) ^закона. Необходимость принятия такого закона должна прямо устанавливаться Конституцией, а порядок их принятия должен быть приближен к порядку принятия Конституции высшим органом представительной власти.__\

Вместе с тем, наличие конституционных (органических) законов вовсе не исключает, а, наоборот, предполагает принятие - обычных федеральных законов. Например, по нашему мнению, право граждан на свободу союзов может регулироваться Конституционным законом "Об общественных объединениях (свободе союзов)" и -—б^иетемой^обйчных-затшж4принят-ых--ви-обыином-Жфядке^ааконода^--= тельным органом), закрепляющих механизм образования и деятельности различных виден объединений: политических пйпяпий, профсоюзов- молодежных, женских организаций, любительских объединений и т. д.

Как известно, отечественное законодательство знает и I такую форму нормативного акта, как Основы законодательства Российской Федерации. Особенность этого акта состоит в том, что наличие федерального закона прямо предполагает принятия — соответствующих актов республиками и иными субъектами в составе РФ. Такой вид акта обесп-ччво-т единообразие правового регулирования однотипных OOiIiecTBⁱ-HHhiA отношений. В нашей стране в. условиях авторитарного режима ¹ : утотвоеала практика регули - рования- политических прав и свобод граждан Основами законодательства. С-йчао, в условиях пер-:-ода к д-мокра? и чес ко му государственному устройству, зта традиция может быть нарушена.

Например, по нашему мнению, возможно регулирование избирательного права Основами законодательства о выборах.

Особый вопрос в системе законодательства о политических, правах и свободах граждан - наличие в ней подзаконных актов, в первую очередь - актов органов исполнительной власти. Для правовой системы нашей страны периода государства авторитарного режима характерной была ситуация, при которой собственно Конституция и законы выполняли лишь формальную роль внешних атрибутов демократического режима. А фактически, правовые отношения регламентировались актами органов исполнительной власти, в значительной степени сужающими объем реальных прав и -свобод граждан, формально закрепленных Конституцией. Стремле-.. •им* №=.гЪ'игафь пп Rfnrwaшля ПРОШЛОГО ПРОЯВИЛОСЬ В ПОЯВЛЕНИИ VOTCfl^- чиьии і'сгідтпцви Депутатского корпуса, ь така- некоторых у ^т— -■ ннх-юрИ''Т''ъ- к попытка ограничить регулирование прав и свобод граждан исключительно рамками закона, даже превратить Конституцию в акт прямого действия. (Характерный пример ет. JM действующей Конституции, подробно реглан чарующая погадок пре дост авдеккя з^рм^рльнмх T¹TacT ко в юридическим и Физически¹-' лицам. )1). очевидно, это другая крайность. Конституция закладывает общи* принципы общественного строя и государственного устройства страны, а также Основы ее правовой '•истомы.- F силу этого она не может применяться для регулирования K.OHKp-?HK^v правоотношений, '-ту роль выполняет Принятый SH ее основ- --а-

Р'ЙМ'в и Eeyxo-: И‘'Го

М. ведомости Свес да народных депутатов ■'света -^rMP¹P. 1990, M Р9, от. Ш.

кон. Другое дело, когда такой закон отсутствует, суд при разрешении спора должен руководствоваться непосредственно нормой Конституции, X закрепляющей то или иное правомочие; гражданина.

Но это не исключает необходимости принятия конкретного закона и не наделяет Конституцию свойствами акта прямого действия.

Что касается закона - это акт длительного пользования, распространяющийся на всю территорию деятельности представительного органа власти и адресованный неопределенному кругу лиц. Он должен быть стабильным и универсальным. А это качество закона обепечиваетея включением в его состав только общеприме- нительных норм, унифицированных под максимальное количество субъектов правоотношений. -ПрИ-ЭТОМ немыслимо предусмотреть в таком акте все детали и особенности регулируемого правоотношение. EcTfo допа.vimепьтя ejrwibcm. їїосколсху Тессин в едотонший момент находится в переходном состоянии от авторитарного политического режима к демократическому, общественные отношения меняются в ускоренном темпе. Это означает, что стремление обеспечить более или менее стабильное законодательство, ставит перед парламентом задачу - максимально абстрагироваться от конкретных деталей регулируемых общественных отношений. В этой ситуации невозможно обойтись без актов органов исполнительной власти, дополняющих и к'гкротизидучших закон. Другое дело, что эти акты должны соответствовать, двум требованиям. Во-первых, не противоречить Конституции и законам РФ, а во-вторых, соответствовать принципу, закрепленному частью 2 ст. 33 Конституции, гласящему, что права и свободы человека и гражданина могут ОЫТг ОГраНИЧеЯЫ ИСКЛЮЧИТелЬН’’' ОДКОТТЛН и, ТОЛЬКО В 'О'Й ма-

ре, в какой это необходимо в целях защиты конституционного

*

строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других людей в демократическом обществе.

Что же касается содержания актов органов исполнительной власти - президентов России и республик, глав администрации субъектов федерации, то их задача - во-первых, • адаптировать универсальные нормы закона к применению для регулирования отдельных правоотношений в условиях конкретной территории, и, во-вторых, устанавливать механизм взаимоотношений человека с органами исполнительной власти в целях реализации политических прав w '"св'аб'од г раздан “ Cpe г ист рационный^^--увё до мит е льный~йлй

иной порядок). _' _ ___ ____________ , _

Такой представляется нам система законодательства о по- _ЛИипгтгА_г'.-,--г.- гпзвах и свободах граждан в Российской Федерации.

.7 - * - .