3.1. Место и роль полиции в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

Вопросы признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина всегда были в центре внимания различных государственных органов, поскольку это их важнейшая конституционная обязанность (ст.

Речь идет о «защите личности, общества, государства от противоправных посягательств; предупреждении и пресечении преступлений и административных правонарушений; выявлении и раскрытии преступлений, производстве дознания по уголовным делам; розыске лиц; производстве по делам об административных правонарушениях, исполнении административных наказаний; обеспечении пра-вопорядка в общественных местах и безопасности дорожного движения; контроле за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота ору-жия, частной детективной (сыскной) и охранной деятельности; охране имущества и объектов, в том числе на договорной основе; государственной защите потер-певших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, про-куроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирую-щих органов, а также других защищаемых лиц; осуществлении экспертно-криминалистической деятельности; участии, по решению Президента Российской

246

Федерации, в деятельности по поддержанию или восстановлению международно-го мира и безопасности» (ст. 2 Федерального закона «О полиции»)1.

Более того, согласно Федерального закона «О полиции», именно «полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности» (ст.

Происходящие в стране преобразования привели к активизации обращений граждан в государственные органы, в том числе в органы внутренних дел: они справедливо высказывают свое возмущение фактами беззакония и бюрократизма, посягательства на собственность, честь и достоинство человека и гражданина. Так, по данным МВД России «в январе – декабре 2013 г. органами внутренних дел рассмотрено 28,35 млн заявлений (сообщений) о преступлениях, об администра-тивных правонарушениях, о происшествиях. По каждому шестнадцатому сооб-щению (6,2%) принято решение о возбуждении уголовного дела. Всего возбужде-но 1761,5 тыс. уголовных дел. За этот период зарегистрировано 2206,2 тыс. пре-ступлений. Рост регистрируемых преступлений отмечен в 21 субъекте Российской Федерации, снижение – в 62 субъектах»2.

Разнообразие общественных отношений, возникающих в сфере деятельности полиции по охране и защите прав и свобод человека и гражданина, предопределяет различия в: 1) составных частях (подразделения, организации и службы); 2) распределении полномочий между подразделениями и службами (уголовный розыск, участковые уполномоченные полиции, вневедомственная

1 О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (в ред. от 21 июля 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900; 2014. № 30 (Ч. 1). Ст. 4259.

2 Краткая характеристика состояния преступности в Российской Федерации за январь  декабрь 2013 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт МВД России. URL: http://mvd.ru/Deljatelnost/statistics/reports/item/1609734/ (дата обращения: 23 июля 2014 г.).

247

охрана, патрульно-постовая служба, Государственная инспекция безопасности дорожного движения); 3) формах и методах их работы; 4) видах деятельности (административная, уголовно-процессуальная, оперативно-розыскная и др.).

В организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина правоохранительные органы, дополняя друг друга в процессе взаимодействия, образуют систему, выступающую ядром обеспечения нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Специальным субъектом управления в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина является полиция, которая создается и функционирует в качестве составной части единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, с входящими в ее состав подразделениями, организациями и службами. Сегодня, предельная штатная численность сотрудников органов внутренних дел (полиции) составляет 914525 человек1.

Руководство деятельностью полиции осуществляют в пределах своей компетенции руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, а также руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и руководители подразделений полиции, которые несут персональную ответственность за выполнение возложенных на полицию обязанностей. Президент Российской Федерации, в пределах своих полномочий, определяет состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции2.

Деятельность полиции в организационно-правовом механизме обусловлена ее компетенцией, т. е. правами и обязанностями, которые установлены типовыми положениями3, а также специальными нормативными правовыми актами1. В

1 О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 5 мая 2014 г. № 300 (в ред. от 16 мая 2014 г.) // Собрание законода-тельства РФ. 2014. № 19. Ст. 2396; 2014. № 20. Ст. 2500.

2 См.: Вопросы организации полиции: Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г.

3 Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: Указ

248

целях повышения эффективности деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации по охране и защите прав и свобод человека и гражданина и в связи с принятием Федерального закона РФ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» утверждены: положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и структура центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации2. «Без структуры, подобной МВД России, ни одно государство существовать не может»,  заявил В.В. Путин. У МВД России много сложных задач, поставленных обществом и государством, и в целом оно с ними справляется, считает Президент России3.

Таким образом, полицию можно определить как особый орган, являющийся составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, осуществляющий профессиональную государственно-властную (управленческую) деятельность по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействию преступности, охране общественного порядка, собственности и обеспечению общественной безопасности.

Как представляется, для любых видов деятельности полиции, в т. ч. по охране и защите прав и свобод человека и гражданина, характерны следующие специфические (черты) признаки:

Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 249 (в ред. от 30 июля 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 10. Ст. 1335; 2013. № 31. Ст. 4198; Об утверждении Типового положения о линейном отделе Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте: приказ МВД России от 15 июня 2011 г.

1 См., например: О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (в ред. от 21 июля 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 900; 2014. № 30 (Ч. 1). Ст. 4259.

2 Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 (в ред. от 27 июня 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 10. Ст. 1334; 2014. № 26 (Ч. 2). Ст. 3524.

3 Латухина К. Дело было в полиции // Российская газета 2012. 12 ноября.

249

1) эта деятельность профессиональная. Профессионализм  важный признак рассматриваемой деятельности, выражающийся в систематическом, добросовестном и эффективном выполнении возложенных на полицию задач;

2) это государственно-властная (управленческая) деятельность, осуществляемая полицией, являющейся составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Как представляется, небезосновательной является характеристика полицейской деятельности как государственно-властной (управленческой), поскольку полиция – это одновременно орган власти (исполнительной) и управления (государственного). Что же в данном случае лежит в основе соотношения понятий «власть» и «управление», «исполнительная власть» и «государственное управление»?

В отношении понятий «власть» и «управление» прослеживается определенная соподчиненность и взаимозависимость: власть предполагает управление объектом, а управление предполагает осуществление над ним власти. Иными словами, понятие власть первично к понятию управление, поскольку не каждый работник управления (например, специалисты, технические исполнители, часть функциональных руководителей) обладает реальной властью, но каждый работник, наделенный властными полномочиями, выполняет вполне определенные функции управления.

250

Свой реальный характер исполнительная власть приобретает в деятельности особых звеньев государственного аппарата, именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управления. То обстоятельство, что в конституционном законодательстве государственное управление механически заменено исполнительной властью, вызывает сомнение в правильности такого подхода. Дело в том, что, говоря об исполнительной власти, мы, прежде всего, думаем не об абстрактной возможности властного воздействия и его характеристиках, а о системе органов исполнительной власти. Точно так же и при упоминании термина «государственное управление», в том смысле, в каком он существовал в ранее действовавшем законодательстве, мы представляем себе систему органов государственного управления.

В этой связи следует иметь в виду, что организационно (т. е. в смысле перечня органов, входящих в структуру) исполнительная власть и государственное управление нетождественны. Государственное управление в широком смысле осуществляют вообще все государственные органы, к какой бы ветви власти они не были отнесены действующей Конституцией России. Однако и в узком смысле государственным управлением, т. е. исполнительно-распорядительной деятельностью занимаются не только органы исполнительной власти, но и некоторые другие властные субъекты административного права, как это было показано выше.

В современной правовой системе России термин «исполнительная власть» приобрел конституционный статус, в то время как термин «государственное управление» перешел в разряд теоретических категорий.

В связи с этим, говоря об исполнительной власти и системе ее органов, мы можем исходить лишь из того, что нам предоставляет законодательство, а именно: исполнительная власть осуществляется совокупностью органов, перечисленных в Конституции России (Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации – федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации). Однако вся проблема состоит в том, что, выделив, таким образом, из системы государственных органов органы исполнительной власти, мы сталкиваемся с объективным существованием в современном правовом пространстве органов, которые не могут быть отнесены ни к одной из трех

251

существующих систем органов государственной власти. Как ни парадоксально, к таким органам относятся: Президент России, Прокуратура Российской Федерации, Центральный банк России и многие другие управляющие субъекты.

И здесь на помощь приходит категория государственного управления (в узком смысле этого слова). Дело в том, что государственное управление в соответствующем понимании, являясь понятием теоретическим, позволяет объединить систему органов исполнительной власти с указанной совокупностью разнообразных властных субъектов по признаку характера осуществляемой ими деятельности. Деятельность эта определенно и однозначно является исполнительно-распорядительной (т. е. не может быть названа ни законодательной деятельностью, ни судебной).

Таким образом, в рамках государственного управления реализуется и исполнительная власть, а также исполнительно-распорядительная деятельность других органов государства и прочих властных субъектов.

Безусловно, в государственном управлении, преобладающей является организационная составляющая содержания указанного понятия. Однако логика вещей диктует необходимость создания стройной системы органов государственной власти, в которой нет места исключениям из правил. Последовательное следование этой логике должно, в конце концов, привести к расширению системы органов исполнительной власти за счет включения в них всех тех органов, которые выполняют в государственном аппарате исполнительно-распорядительные функции, оставаясь при этом за рамками системы органов государственной власти.

Как видим, соотношение этих ключевых понятий нельзя признать простым. Построенная выше логическая цепочка дает возможность установить взаимосвязь и взаимную обусловленность указанных явлений, позволяя соотнести их на организационном уровне;

3) это правоохранительная деятельность, направленная на защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрану общественного порядка, собственности и обеспечение общественной безопасности. Следует отметить, что в п. 1 Декларации о полиции, принятой Парламентской Ассамблеей Совета Европы 8 мая 1979 г., подчеркивается правоохранительный характер

252

полицейской деятельности. «Полицейский,  говорится в Декларации,  должен выполнять возложенные на него законом обязанности по защите своих сограждан и общества от насилия, грабежа и других общественно опасных действий, как это установлено законом»1. Обращаясь в полицию с жалобой или заявлением, как справедливо отмечают А.Г. Елагин и С.А. Капитонов, гражданин фактически делает заказ на оптимизацию правопорядка. А с учетом того, что полиция  публичная структура, другой заказ от гражданина она принять не может2. Речь в данном случае идет именно о публичном характере ее деятельности, а не как об органе, выполняющем функции народного ополчения. Еще Ф. Энгельс указывал на то, что «публичная власть первоначально существовала только в качестве полиции, которая так же стара, как государство»3. В средние века полицейскую функцию определяли как правительственную деятельность, направленную на обеспечение общественного порядка и благополучия4. Во второй половине XIX в. роль полиции в государственном механизме существенно повысилась. Ее деятельность сосредоточивалась в основном на осуществлении функций по охране общественного порядка и борьбе с преступностью5. В связи с этим в данном вопросе просматривается и историческая преемственность и понимание данного правоохранительного органа как органа, осуществляющего от имени государства охрану и защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина, противодействие преступности, охрану собственности, общественного порядка и обеспечение общественной безопасности.

1 Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью / сост. Москалькова Т.И. и др. М., 1998. С. 77-78.

2 Елагин А.Г., С.А. Капитонов. Административный потенциал полиции и безопасность в обстановке формирования российского правового государства // Вестник Томского го-сударственного университета. 2012. № 4(6). С. 33.

3 См.: Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства в связи с исследованиями Льюиса Г. Моргана // Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т. 21. Изд. 2-е. М.: Политиздат, 1961. С. 118.

4 См.: Гасымов Н.Г. Становление полицейской функции в государственном механизме // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 1. С. 12-15.

5 См.: Полиция Российской империи: монография / А.В. Борисов, А.Я. Малыгин, Р.С. Му-лукаев. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013. С. 196.

253

4) это деятельность, урегулированная нормами права, которые в свою очередь являются правовой основой организационно-правового механизма обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина1;

5) полисубъектный характер деятельности. Полисубъектный подход раскрывает условия, закономерности и принципы взаимодействия всей совокупности субъектов правоохранительной среды. Результат полисубъектного взаимодействия сказывается на содержании и соответственно функционировании организационно-правового механизма обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, неотъемлемой частью (элементом) которого является полиция. Это подтверждается ее местом в этом механизме, которое определяется статической стороной организационно-правового механизма (т. е., полиция  это есть субъект механизма) и ролью полиции в этом механизме, которая характеризуется динамической стороной, посредством раскрытия содержания ее деятельности в этом механизме.

Достаточно широкий спектр внешнего выражения полномочий проявляется в различных видах деятельности полиции, к числу которых относятся:

1. Административно-правовая деятельность, под которой понимается целенаправленная организующая исполнительная и распорядительная деятельность, состоящая в непосредственном, практическом осуществлении задач и функций государства в сфере внутренних дел. Она включает: охрану общественного порядка; обеспечение безопасности дорожного движения; производство по делам об административных правонарушениях; охрану и конвоирование подозреваемых и обвиняемых; осуществление лицензионно-разрешительной работы; профилактику административных правонарушений; охрана жилища и имущества граждан по договорам и др.

Из этого определения следует, что административная деятельность носит государственно-властный характер, выражающийся в отправлении двуединой исполнительно-распорядительной функции. При этом исполнительная направлена на повседневное исполнение требований Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ и т. д. Распорядительная функция проявляется в том, что должностные лица

1 О правовом регулировании организации и деятельности полиции по обеспечению кон-ституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации см. пара-граф 3.2.

254

органов внутренних дел вправе предъявлять обязательные к исполнению требования и применять меры административного воздействия за неисполнение этих указаний. В целом же административная деятельность полиции может рассматриваться как создание благоприятных условий для реализации прав и свобод человека и гражданина, защиту этих прав от неправомерных действий других лиц и источников повышенной опасности, в т. ч. проведение профилактических мероприятий.

В целом, значимость этого вида деятельности усиливается тем, что она осуществляется в постоянном взаимодействии с населением и затрагивает интересы широких слоев населения. Осуществление административных функций возлагаются на подразделения: по оперативному управлению силами и средствами органов внутренних дел, в т. ч. дежурные части; участковых уполномоченных полиции; патрульно-постовой службы; по обеспечению безопасности дорожного движения; по исполнению административного законодательства, в т. ч. подразделения по содержанию лиц, арестованных в административном порядке; по делам несовершеннолетних, в т. ч. подразделения для временного содержания несовершеннолетних правонарушителей; вневедомственной охраны; охраны и конвоирования подозреваемых и обвиняемых; по содержанию подозреваемых и обвиняемых; лицензионно-разрешительной работы и т. д.

2. Оперативно-розыскная деятельность – это вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, в том числе, органов внутренних дел (оперативно-поисковыми подразделениями, подразделениями уголовного розыска, специальных технических мероприятий, оперативно-розыскной информации, по противодействию экстремизму, экономической безопасности и противодействию коррупции и др.), уполномоченных на то Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (в ред. от 21 декабря 2013 г.)1, в пределах их полномочий осуществлять оперативно-розыскные мероприятия в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.

1 Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст. 3349; 2013. № 51. Ст. 6689.

255

Основными задачами полиции при осуществлении оперативно-розыскной деятельности являются: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; осуществление розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших; добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу безопасности Российской Федерации (национальной, государственной, военной, экономической, экологической и др.); установление имущества, подлежащего конфискации.

Поскольку оперативно-розыскная деятельность полиции затрагивает права и свободы человека и гражданина, в частности при проведении оперативно-розыскных мероприятий (опрос, наведение справок, сбор образцов для сравнительного исследования, проверочная закупка, наблюдение, отождествление личности и ряда других), большая часть которых относится к сфере частной жизни, использование ее результатов возможно лишь в случаях и пределах строго регламентированных законом. В связи с этим возникает проблема создания качественного механизма предотвращения злоупотреблений при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий и противоправного ограничения прав и свобод человека и гражданина. Позиция главы МВД России В.А. Колокольцева такова: «если есть информация, по ней нужно работать. Необходимо все обязательно тщательно проверять и перепроверять. Главное препятствие оперативник ставит себе сам, когда задает вопрос, а все ли он сделал для того, чтобы следователь с чистой совестью смог по его материалам возбудить уголовное дело»1.

Думается, что первоочередной мерой здесь должна стать детальная правовая регламентация оснований ограничения неприкосновенности частной жизни при проведении оперативно-розыскных мероприятий.

3. Уголовно-процессуальная деятельность занимает важное место в органи-зационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод че-ловека и гражданина. Это положение подтверждают также статистические дан-ные. Так, «в январе  декабре 2013 г. раскрыто 1238,3 тыс. преступлений (-1,2%),

1 Глава МВД России Владимир Колокольцев о реорганизации органов внутренних дел [Электронный ресурс] // Официальный сайт МВД России. URL: http://www.mvd.ru/ presscenter/ interview/ show_115907 (дата обращения: 6 декабря 2012 г.).

256

в том числе 592,2 тыс. – следствие по которым обязательно (-3,7%) и 646,1 тыс. – следствие по которым необязательно (+1,3%). Сотрудниками органов внутренних дел предварительно расследовано 922,3 тыс. преступлений (-3,7%), что составляет 74,5% всего массива предварительно расследованных преступлений, сотрудника-ми следственных органов Следственного комитета Российской Федерации – 161,9 тыс. преступлений (+10,6%), что составляет 13,1% всего массива, сотрудниками органов наркоконтроля соответственно 46 тыс. (-6,3%), службы судебных приста-вов – 68,5 тыс. (+3,1%)»1. Уголовно-процессуальная деятельность полиции подра-зумевает осуществление предварительного расследования в двух формах  пред-варительного следствия и дознания, которое, в свою очередь, производится в об-щем порядке либо в сокращенной форме. Методы исполнения процессуальных действий у них одинаковы и отличаются лишь объемом, кругом субъектов и под-следственностью (стст. 150–151 УПК России2).

Характерная особенность этого вида деятельности в том, что она возникает лишь в связи с событием преступления и в дальнейшем становится неотъемлемым этапом судебного разбирательства. Сама суть расследования состоит в том, что оно обусловлено необходимостью собирания для суда доказательств, которые невозможно получить в ходе судебного разбирательства. Следствие, дознание и суд выполняют одну задачу  объективное исследование обстоятельств дела, но каждый по-своему и с неодинаковыми последствиями. Наибольший объем уголовно-процессуальной деятельности возлагается на дознание, которое производится дознавателями органов внутренних дел (п. 1 ч. 3 ст. 151 УПК РФ). Самым универсальным органом дознания является полиция. Уголовно-процессуальная деятельность преследует две цели: во-первых,  это раскрытие преступлений и привлечение виновных к уголовной ответственности (т. е. создание предпосылок для осуществления правосудия), во-вторых, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, вовлеченных в сферу уголовного процесса.

1 Краткая характеристика состояния преступности в Российской Федерации за январь  декабрь 2013 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт МВД России. URL: http://mvd.ru/Deljatelnost/statistics/reports/item/1609734/ (дата обращения: 23 июля 2014 г.).

2 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (в ред. от 28 июня 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (Ч. 1). Ст. 4921; 2014. № 26 (Ч. 2). Ст. 3385.

257

В связи с этим, основными задачами предварительного следствия являются: быстрое и полное раскрытие преступлений, изобличение виновных; всестороннее, полное и объективное исследование всех обстоятельств дела; обнаружение и процессуальное закрепление доказательств для последующего их использования в процессе судебного разбирательства; обеспечение законности и обоснованности привлечения в качестве обвиняемого; обеспечение участия обвиняемого и других участников процесса в производстве по уголовному делу; установление наличия или отсутствия ущерба, причиненного преступлением, определение его размера, принятие мер к обеспечению его возмещения; выявление причин и условий, способствующих совершению преступлений, и принятие мер по их устранению. Соответственно основными задачами дознания являются: рассмотрение и разрешение заявлений и сообщений о преступлениях; дознание; оказание помощи следователю в проведении отдельных следственных действий; производство следственных и розыскных действий по поручению и указанию следователя.

Решение этих задач возможно только путем строгого соблюдения нормативных правовых актов в деятельности самих органов, осуществляющих дознание посредством обеспечения прав и свобод всех участвующих в деле лиц, выявления причин и условий, способствующих совершению преступления, изобличения виновных, охраны и защиты невиновных лиц и т. д. Более того, повышение эффективности расследования преступлений возможно лишь при условии включения в процесс предварительного следствия и дознания комплекса мер по их должному организационному обеспечению на основе научного управления органами предварительного расследования1. Соглашаясь с этим, многие авторы причины отрицательных явлений в деятельности полиции по борьбе с преступностью связывают с недостатками в работе различных подразделений и служб, имеющих отношение к раскрытию и расследованию преступлений (следственных, оперативно-розыскных и др.)2. Представляется, что именно совершенствование деятельности уполномоченных органов и должностных лиц по расследованию преступлений должно обеспечить достижение объективной истины по делу, принятие правильного решения,

1 См.: Кулагин Н.И. Управление следственными аппаратами органов внутренних дел (Функционально-структурный анализ): автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1990. С. 3-7.

2 См.: Величкин С.А. Организация расследования преступлений. Л., 1985. 88 с.

258

комплексное использование сил и средств, умелую тактику действий сотрудников различных подразделений и служб. Следует также отметить, что уже само предварительное следствие или дознание, проведенные своевременно и на должном профессиональном уровне, в строгом соответствии с законодательством России, способствуют укреплению законности, правопорядка, обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

В современных условиях особое значение приобретает проблема обеспечения прав, свобод и законных интересов участников уголовного процесса. Потерпевший, а также обвиняемый – это главные субъекты заботы об обеспечении их прав и свобод в уголовном процессе, поскольку основной вопрос уголовного дела – об уголовной ответственности в связи с совершением преступления1. Обеспечение национальной безопасности современной России подразумевает среди множества аспектов задачи обеспечения безопасности лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве, а также представителей судебной инфраструктуры, правоохранительных и контролирующих органов.

В 2012 г. увеличилось в 1,5 раза число защищаемых лиц и составило почти 4 тыс. человек. Более чем на треть (с 1315 до 1761) увеличилось количество мер безопасности, примененных в рамках реализации положений Федерального закона от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ (в ред. от 3 февраля 2014 г.) «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»2. Число защищаемых лиц возросло почти на четверть (с 929 до 1137). Положительной динамикой характеризуются результаты и по исполнению требований Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ (в ред. от 3 февраля 2014 г., с изм. от 4 июня 2014 г.) «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства»3. Количество мер государственной защиты возросло более чем на четверть (с 4418 до 5607), которые применялись в отношении 2860 лиц, имевших различный процессуальный статус. В ходе обеспечения мер безопасности выявлено 361

1 См.: Мотовиловкер Я.О. Основной вопрос уголовного дела и его компоненты. Воронеж, 1984. С. 4.

2 Собрание законодательства РФ. 1995. № 17. Ст. 1455; 2014. № 6. Ст. 558.

3 Собрание законодательства РФ. 2004. № 34. Ст. 3534; 2014. № 6. Ст. 558; 2014. № 23. Ст. 2930.

259

преступление, связанное с угрозами защищаемым лицам1. Это говорит о том, что имеет место быть рост доверия граждан к правоохранительным органам в целом, и институту государственной защиты в частности. Наиболее востребованными остаются такие меры безопасности как «личная охрана», «обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемом лице» и «временное помещение в безопасное место». Вступил в силу Федеральный закон от 1 декабря 2012 г. № 208-ФЗ «О внесении изменений в статьи 78 и 175 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и ст. 399 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»2, разрешающий осужденным самостоятельно ходатайствовать о смягчении наказания. Федеральный закон наделяет осужденного, а также его адвоката правом обращаться в суд с ходатайством об изменении вида исправительного учреждения или о замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания. За администрацией учреждения также сохраняется право вносить в суд представление о смягчении наказания. На практике данный вопрос суд рассматривал ранее только по представлению учреждения (органа), исполняющего наказание. Такой подход противоречил позиции Конституционного Суда РФ (см.: определения от 18 ноября 2004 г. № 363-О3 и от 20 октября 2005 г. № 388-О4), который указал, что УИК РФ и УПК РФ не препятствуют осужденному обращаться в суд с такой просьбой. Более того, предполагается обязанность суда рассмотреть ее по существу. Это вытекает из конституционного права каждого осужденного за преступление просить о смягчении наказания.

1 Итоги работы УОГЗ МВД России за 2012 год [Электронный ресурс] // Официальный сайт МВД России. URL: http://mvd.ru/mvd/structure/unit/protection/ Publikacii_i_ vistuplenija/ item/814243 (дата обращения: 31 января 2013 г.).

2 Собрание законодательства РФ. 2012. № 49. Ст. 6753.

3 По жалобе гражданина Гладкова Владимира Михайловича на нарушение его конституционных прав ч. 3 ст. 175 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и п. 2 и 5 ч. 1 ст. 399 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: Определение Конституционного Суда РФ от 18 ноября 2004 г. № 363-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. № 2.

4 По жалобе гражданина Елисеева Алексея Юрьевича на нарушение его конституционных прав п. 2 и 5 ч. 1 ст. 399 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и ч. 3 ст. 175 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации: Определение Конституционного Суда РФ от 20 октября 2005 г. № 388-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 2.

260

В настоящее время представляется приоритетными следующие направления совершенствования уголовно-правовой политики России:

 разработка изменений в уголовное и уголовно-процессуальное законодательство Российской Федерации с учетом международных принципов и стандартов, а также принятых Российской Федерацией обязательств, адекватных криминогенной ситуации в России, в том числе  совершенствование системы мер государственного принуждения;

 формирование правосознания граждан на основе сочувствия к жертве преступления и солидарности с государственными органами в пресечении и расследовании преступлений;

 создание системы профилактики, носящей конкретный, адресный характер;

 развитие правосудия в России согласно международным стандартам для утверждения его восстановительного характера, обеспечивающего потерпевшим от преступлений всестороннюю защиту, компенсацию причиненного ущерба, реабилитацию и иную возможную помощь;

 искоренение практики направления обращений, заявлений, жалоб для разрешения вопросов по существу в тот орган или тому должностному лицу, решения или действия (бездействия) которых оспариваются;

 создание системы эффективной государственной защиты детей от насилия и преступных посягательств.

4. Значительная роль в охране и защите прав и свобод человека и гражданина принадлежит нормотворческой деятельности органов внутренних дел (полиции), под которой принято понимать специальную мыслительную и практическую деятельность, направленную на создание, изменение или отмену правовых норм путем принятия нормативных правовых актов. Н.Г. Салищева, говоря о важности законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина, тем не менее, не исключает детализацию законоположений в нормативных актах управления, указывая на тот факт, что «именно этими актами, как правило, регламентируется компетенция тех или иных органов управления, определяются их взаимоотношения с гражданами»1.

1 См.: Салищева Н.Г. Механизм защиты прав в сфере исполнительной власти // Общая теория прав человека. М., 1996. С. 282-283.

261

Эта деятельность носит подзаконный, ведомственный характер (т. е. осуще-ствляется на основе и во исполнение законов, действующих на территории Рос-сии), и служит конкретизации, детализации и организационному обеспечению действия законов, регулирующих организацию и функционирование органов внутренних дел. Она заключается в основном разработке нормативных правовых актов, касающихся вопросов организации деятельности органов внутренних дел (полиции), их конкретных служб и подразделений по охране и защите прав и сво-бод человека и гражданина, повышению ее эффективности. Однако, наряду с ни-ми, МВД России может принимать нормативные документы, регулирующие об-щие вопросы упрочения законности, соблюдения прав и свобод человека и граж-данина, следования правилам профессиональной этики при отправлении должно-стных полномочий, а также правовые акты обязательные для исполнения физиче-скими и юридическими лицами, например, по вопросам разрешительной системы, охраны собственности, обеспечения безопасности дорожного движения и др.

Подзаконные правовые акты, в том числе, естественно, ведомственные, выполняют (или должны выполнять) функцию достаточно эффективного механизма обеспечения действия закона, то есть относятся к правовым средствам (гарантиям) реализации права. Считается, что одним из признаков качества закона является его прямое действие, но на практике и законы прямого действия, например Конституция РФ, в силу комплекса причин (экономических, духовно-культурных, организационных и др.) могут бездействовать или действовать неэффективно.

«Еще одной особенностью ведомственного нормативного регулирования, отмечает Ю.Г. Арзамасов, является то, что оно позволяет разгрузить закон от деталей «технологического порядка», характерных только для деятельности отдельного министерства или ведомства»1. Основные права и свободы человека и гражданина, по его мнению, должны быть закреплены в Конституции РФ, конкретизированы в законах, а конкретные условия и технологии для их реализации должны найти свое отражение в подзаконных актах, в том числе и МВД России2.

Важно отметить, во-первых, несмотря на то, что вопросы нормотворческой компетенции органов внутренних дел в целом урегулированы, актуальной остается проблема разработки единого для всех федеральных органов

1 Арзамасов Ю.Г. Обеспечение прав человека и гражданина в нормотворческой деятель-ности органов внутренних дел: дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. С. 70.

2 Там же. С. 81.

262

исполнительной власти Российской Федерации акта, регулирующего их нормотворческую деятельность, во-вторых, в процессе ведомственного нормотворчества необходимо уделять больше внимания профессиональной подготовке нормодателей, с тем, чтобы предупредить их чрезмерную тягу к целесообразности в ущерб законности.

5. Организационная работа органов внутренних дел носит постоянный характер и осуществляется в целях повышения эффективности деятельности по охране и защите прав и свобод человека и гражданина как всей системы МВД России, так и отдельных ее звеньев, в т. ч. полиции. Эта деятельность заключается в подборе кадров, расстановке сил и средств, инспектировании нижестоящих органов и подразделений, в обучении их сотрудников вопросам организации работы по охране и защите прав и свобод человека и гражданина, во внедрении в практику положительного опыта, научно-технических достижений и т. п. В качестве одного из основных инструментов повышения эффективности работы рассматриваются меры по активному внедрению современных технологий. Они оказывают существенное содействие в выполнении возложенных задач. В ряде случаев позволяют обходиться без присутствия сотрудников. Характерный пример – системы видеоконтроля за соблюдением правил дорожного движения. Сейчас они эксплуатируются практически во всех субъектах Федерации. В 2012 г. с их помощью выявлено почти 16 млн правонарушений, это 40 %, от общего числа и столько же, сколько за весь 2011 год1. Согласно «Дорожной карты»  комплекса первоочередных мер по реформированию МВД России, кадры и повышение их профессионализма – это сегодня первое приоритетное направление дальнейшего реформирования МВД России. Для достижения этой цели, уже разработан комплекс мер, направленный на улучшение качества работы сотрудников в системе органов внутренних дел. В первую очередь, это меры по предупреждению коррупции, освобождению системы от компрометирующих лиц, укреплению дисциплины и законности среди личного состава, пресечению практики сокрытия преступлений и происшествий, в т. ч. совершенных сотрудниками, искоренение «круговой поруки» и «клановости» в системе МВД

1 Выступление Министра внутренних дел генерал-лейтенанта полиции В.А. Колоколь-цева в Государственной Думе Российской Федерации (17 октября 2012 г.) [Электронный ресурс] // Официальный сайт МВД России. URL: http://www.mvd.ru/news/show_114819 (дата обращения: 6 декабря 2012 г.).

263

России, ужесточение ответственности руководителей. «За основу, эталон кадрового наполнения подразделений полиции должен быть взят определенный социальный тип сотрудника – профессионала, способного, с одной стороны, с высокой степенью успешности и результативности решать свои профессиональные задачи, а с другой – делать это в социально одобряемых формах, воспринимаемых населением правомерными и справедливыми»1.

Важно сегодня задуматься о повышении престижа полицейской службы, создании хороших условий работы и быта для сотрудников. Несмотря на то, что в 2012 г. на 70,8 % увеличилось число обращений по вопросу поступления на службу в органы внутренних дел2, тенденция увольнения молодых специалистов, получивших качественное профильное образование, сохраняется. Ежегодно подают рапорта около одной тысячи выпускников учебных заведений МВД России, прослуживших менее 3-х лет. В МВД России разработаны правовые рычаги, чтобы переломить эту ситуацию. Правительством России принято Постановление от 28 декабря 2012 г. № 1465 «О порядке и размерах возмещения затрат на обучение в образовательном или научно-исследовательском учреждении Министерства внутренних дел Российской Федерации сотрудником органов внутренних дел Российской Федерации, в случае расторжения контракта о прохождении службы в органах внутренних дел Российской Федерации и увольнения со службы в органах внутренних дел Российской Федерации»3, определяющее порядок и размеры возмещения затрат на обучение в случае отчисления из учебного заведения системы МВД России и увольнения из органов внутренних дел по собственному желанию или отрицательным основаниям. Много внимания уделяется совершенствованию морально-психологического обеспечения деятельности сотрудников органов внутренних дел. Ведомственные психологи сопровождают все этапы прохождения службы: от приема до выхода на пенсию.

1 Кикоть В.Я. Организационно-правовое и информационное обеспечение реализации кадровой политики МВД России в сфере подготовки кадров: автореф. дис. … докт. юрид. наук. 2002. С. 29.

2 Обзоры обращений в МВД России [Электронный ресурс] // Официальный сайт МВД России. URL: pda.mvd.ru/mvd/structure1/Departamenti/Departament_deloproizvodstva_i_ raboti_s/Informacija_o_rassmotrenii_obrashhenij (дата обращения: 5 августа 2014 г.).

3 Собрание законодательства РФ. 2013. № 1. Ст. 60.

264

Полезен в этом отношении, как представляется, опыт Германии, где основой карьеры является ведомственное образование и, соответственно, диплом, полученный полицейским, имеет только ведомственное значение. Это значит, что лицо после увольнения со службы не сможет претендовать на гражданские специальности. Поступивший на службу в полицию оказывается «привязанным» к органам внутренних дел. Поэтому наиболее оптимальным для него является карьерный (профессиональный) рост в полиции. Более того, на это ориентирует и пожизненный характер службы, суть которой состоит в отсутствии контракта и в непрерывном характере службы. Это объективный и неизбежный процесс, в связи с чем термин «карьера» законодательно закреплен как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации в специальных нормативных правовых актах «О карьере». Все это позволяет не только решать кадровые вопросы (исключить «текучесть» кадров), но и повышает степень мотивированности кандидатов на службу в полицию1.

Более того, по общему признанию функционеров ЕС, осуществивших системный анализ деятельности полиции стран Европы, организация полицейской службы в Германии, представляющей собой общественно-публичный институт, признана самой эффективной на европейском континенте. Полиция ФРГ пользуется наибольшим доверием среди государственных институтов. Уровень доверия к ним на протяжении последних лет не опускается ниже 65%. Такой высокий уровень доверия, как утверждают немецкие ученые и специалисты-практики,  это есть адекватная целям и задачам демократического государства система организации полицейской службы2.

6. Информационно-консультативная (праворазъяснительная) деятельность органов внутренних дел носит многоаспектный характер. Основной ее смысл состоит в повышении правовой культуры граждан, оказании им помощи в решении юридически значимых вопросов, находящихся в сфере компетенции органов внутренних дел. Указанная деятельность носит как общий характер (лекции, беседы, выступления в прессе и т. п.), так и индивидуальный (консультации и разъяснения конкретному лицу и т. п.). Деятельность органов

1 См.: Рюден. Е.Ю. Административно-правовое обеспечение службы полиции (милиции) в федеративном демократическом государстве в условиях административной модерни-зации (сравнительно-правовая характеристика ФРГ и РФ): дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. 217 с.

2 Fritjof W. Beamtenrecht. 9. Auflage – Heidelberg, C.F. Muller Verlag, 2008. S. 24-26.

265

внутренних дел и внутренних войск широко освещается в государственных, муниципальных, частных и ведомственных средствах массовой информации. Важнейшими задачами на этом направлении работы, как видится, являются: совершенствование и укрепление взаимодействия со средствами массовой информации и общественными объединениями, объективное информирование населения о деятельности органов внутренних дел, разъяснение государственной политики в сфере внутренних дел, формирование положительного образа сотрудника полиции.

7. Организационно-техническое содействие органов внутренних дел населению. Сюда относится розыск без вести пропавших лиц, оказание социальной помощи населению, оказание первой помощи пострадавшим от преступлений и несчастных случаев, принятие неотложных мер по ликвидации последствий аварий, пожаров, катастроф, стихийных бедствий и др. В период чрезвычайных ситуаций органы внутренних дел обеспечивают охрану жизни и здоровья людей, их имущества в связи с действием стихийных сил природы или опасным для окружающих поведением лиц (захват заложников, террористический акт и т. п.). В этих и иных чрезвычайных обстоятельствах органы внутренних дел участвуют в спасении людей и их имущества, содействуют привлечению населения, транспортных и иных средств для проведения спасательных и не терпящих отлагательства аварийно-восстановительных работ. Они оказывают помощь органам здравоохранения и ветеринарного надзора в проведении карантинных мероприятий при эпидемиях и эпизоотиях, принимают меры к оказанию неотложной помощи лицам, пострадавшим от правонарушений и несчастных случаев или оказавшимся в общественных местах в беспомощном состоянии. Примеров этому множество: ликвидация последствий урагана в Ширинском и Боградском районах Республики Хакасия, стихийного бедствия в г. Крымске, на Дальнем Востоке, в Алтайском крае и Республике Алтай и т. д. В 2012 г. на 17 % увеличилось количество обращений, в которых граждане выражают благодарность сотрудникам органов внутренних дел. Уровень доверия граждан полиции в 2013 г. составил 54%1.

1 См.: Результаты исследования общественного мнения об уровне безопасности лично-сти и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации // Профессионал. 2014. № 1. С. 5.

266

Таким образом, деятельность полиции в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина трудно переоценить. Ведь именно сотрудники полиции обслуживают само фактическое использование личностью своих прав и свобод, подкрепляя, и взаимно усиливая друг друга. Задачи, функции, средства и процедуры их реализации определяют касающийся практически всех граждан России объем коммуникаций, взаимоотношений полиции и народа. Это свидетельство того, что полиция по объему, разнообразию регулирующих, контролирующих, разрешающих и упреждающих функций является самым дифференцированным инструментом государственной власти и одним из важнейших элементов организационно-правового механизма обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.