Обеспечение оптимального государственного регулирования норматива достаточности капитала на законода- | сльном уровне.

Нельзя согласиться со стремлением некоторых государственных органов одномоментно ввести жесткие нормативы достаточности капитала. Напротив, необходимо на законодательном уровне разработать механизм постепенного (а не скачкообразного) повышения значения норматива Н1.

Рассматривая меры финансовой поддержки в целях повышения капитализации банков, следует отметить, что Банк России в течение 2008-2009 гг. активно предоставлял банкам кредиты как за счет своих собственных средств, так и путем размещения среди кредитных организаций средств федерального бюджета. В соответствии с Федеральным законом от 13 октября 2008 г. № 171-ФЗ «О внесении изменения в статью 46 Федерального закона „О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)“» [24] Банку России предоставлено право кредитовать без обеспечения на срок до 12 месяцев кредитные организации, имеющие рейтинг не ниже установленного уровня.

Если обратиться к истории развития современной российской банковской системы, то можно выделить следующие основные моменты, связанные с капитализацией.

Коммерческие банки начали развиваться с августа 1988 г., когда был зарегистрирован первый банк. Особенно активно коммерческие банки создавались во второй половине 1991 г. Именно в этот период (скорее в политических, а не экономических интересах) «сверху» осуществлялась коммерциализация учреждений государственных специализированных банков. В результате были разрушены крупные банки с вертикальной структурой управления, разветвленной сетью отделений, а на их месте возникли зачастую небольшие и потенциально неустойчивые банки. Одновременно происходило создание новых коммерческих банков, ряд которых заняли лидирующие позиции на рынке банковских и финансовых услуг. В соответствии с Законом СССР от 26 мая 1988 г.

«О кооперации в СССР» можно было создавать коммерческие банки, в том числе и кооперативные.

Правда, по мере деноминации рубля и быстрой инфляции такое разделение исчезло. В конце 1990-х годов появилась планка в 5 млн экю для вновь создаваемых банков. При этом строго придерживались принципа «дедушкиной оговорки». Ее суть состоит в том, что к добросовестным участникам банковского рынка, имеющим свою нишу и соответствующую клиентуру, не претендующим на чрезмерное расширение своей деятельности и соответственно на захват более широких рынков, не предъявляются дополнительные требования по капитализации. Тем самым не разрушается конкурентная среда. В 1998 г., когда с рынка ушли около 70% крупных банков, более 90% региональных кредитных организаций оказались более устойчивыми. Это объясняется тем, что региональные банки работали в узком сегменте рынка и не страдали манией чрезмерного разрастания. Последующее развитие событий показало, что малые и средние банки являются устойчивыми только в том случае, если государство не начинает испытывать особый пиетет к крупным игрокам рынка, оказывая последним чрезмерную поддержку.

В соответствии с законодательством РФ осуществление деятельности любого банка начинается с минимального требования к его капиталу [25]. В 1990-е годы этот показатель не являлся главной темой обсуждения, равно как и сам подход к увеличению капитализации банковской системы. Сегодня требования к капиталу стали гораздо строже. Так, в течение определенного времени со дня учредительного собрания необходимо саккумулировать всю сумму, и только потом можно получить лицензию Банка России и приступить к осуществлению банковской деятельности.

Отправной точкой в обсуждении требований по увеличению капитала банков в истории России всегда являлся какой-либо кризис [26]. Так было и в 1998 г., когда ряд крупных игроков сначала испытали серьезные финансовые проблемы, а затем были вынуждены уйти с рынка, и в 2008 г., когда каким-то странным образом кризис ликвидности актуализировал вопрос о необходимости увеличения капиталов банков. В обсуждениях почему-то возникла тема о том, что данный кризис вызвал объективную потребность в решении задачи по повышению уровня капитала банков. Сторонники подобной точки зрения аргументировали ее тем, что на тот момент капитализация большинства российских банков была невысока, и потому у них возникла проблема низкой ликвидности. Банком России было выделено 950 млрд руб. в виде субординированных кредитов. В начале февраля 2009 г. Правительство РФ задумалось о выделении дополнительно еще 500 млрд руб. Однако большая часть кредитов (около 70%) была выделена банкам с государственным участием, что вызвало скептицизм среди многих экспертов. Причем при колоссальном потенциале роста российского банковского сектора у России очень высокая концентрация банков с государственным участием. По рыночным законам это требует противовеса из адекватных по размеру и силе коммерческих банков. Доля банков с государственным участием в России действительно высока: до кризиса она составляла 47%, а уже в 2009 г. превысила 50% [27]. В связи этим становится очевидной необходимость создания крупных коммерческих структур, которые могли бы составить достойную конкуренцию банкам с государственным капиталом, стимулируя конкурентное поле национального банковского рынка.

В связи с изложенным требования к капиталу банков были изменены в сторону повышения, но уже без «дедушкиной оговорки». Так, Федеральным законом от 28 февраля 2009 г. № 28-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О банках и банковской деятельности" ,7» предусмотрены новые требования к размеру уставного капитала вновь создаваемых кредитных организаций и собственных средств (капитала) действующих кредитных организаций, а именно:

• минимальный размер уставного капитала вновь регистрируемого банка составляет отныне 180 млн руб.;
• минимальный размер уставного капитала вновь регистрируемой небанковской кредитной организации, которая ходатайствует о получении лицензии, предусматривающей право на осуществление расчетов по поручению юридических лиц (в том числе банков-корреспондентов) по их банковским счетам, устанавливается в сумме 90 млн руб., минимальный размер уставного капитала вновь регистрируемой небанковской кредитной организации, не ходатайствующей о получении такой лицензии, устанавливается в сумме 18 млн руб.;
• минимальный              размер собственных средств (капитала)

банка равен теперь 180 млн руб.;

• размер собственных средств (капитала) небанковской

кредитной организации, ходатайствующей о получении статуса банка,              должен быть не менее 180 млн руб.;

• минимальный              размер собственных средств (капитала)

банка, ходатайствующего о получении Генеральной лицензии, устанавливается в сумме 900 млн руб.;

17 Собрание законодательства РФ.

• вновь регистрируемый банк либо банк, с даты государственной регистрации которого прошло менее двух лет, для получения права на привлечение во вклады денежных средств физических лиц должен иметь уставный капитал (собственные средства (капитал)) в размере не менее 3,6 млрд руб.

По сути, выхолощенная «дедушкина оговорка» теперь уже заключалась в следующем: банк, имеющий на 1 января 2007 г. собственные средства (капитал) в размере менее 180 млн руб., вправе продолжать свою деятельность при условии, что размер его собственных средств (капитала) не будет снижаться по сравнению с уровнем, достигнутым на 1 января 2007 г. При этом размер собственных средств (капитала) такого банка с 1 января 2010 г. должен быть не менее 90 млн руб., а с 1 января 2012 г. — не менее 180 млн руб. Можно сказать, что банки, которые функционировали с меньшим капиталом, не должны подвергаться санкциям со стороны регуляторов до 2010 и 2012 гг., если только не снижают уровень своего капитала.

Положения вышеназванного закона, касающиеся размера собственных средств (капитала) банков, оказали серьезное дестабилизирующее влияние на банковскую систему России и особенно на региональные банки. Затормозилось развитие экономики регионов, их малого и среднего бизнеса, сократилось число действующих банков (за 2008-2010 гг. было отозвано более 90 лицензий).

При этом, как показывает многолетний мониторинг, региональная сеть, создаваемая крупными федеральными банками, ориентирована прежде всего на обслуживание крупных региональных компаний. Средние же и малые предприятия в подавляющем большинстве случаев могут рассчитывать на эффективное взаимодействие исключительно с местными региональными банками.

Следует также учитывать, что крупные банки, как правило, не форсируют открытие своих филиалов и отделений і! малонаселенных и отдаленных регионах. Более того, некоторые банки в современных условиях начали закрывать свои структурные подразделения в регионах в силу высокой затратности и низкой рентабельности.

Небольшие региональные банки даже в условиях непростой финансовой ситуации, сложившейся на мировых финансовых рынках, были и остаются наиболее надежными финансовыми партнерами. Более чем в 20 субъектах РФ на их долю приходится не менее половины кредитов, предоставляемых малым предприятиям и индивидуальным предпринимателям.

По данным Банка России на 1 июня 2009 г., 320 действующих банков (30,8% от общего их числа и 64,8% от числа региональных банков) имели капитал менее 180 млн руб., п том числе:

• менее 45 млн руб. — 98 банков (9,4% от общего их числа и 19,8% от числа региональных банков);
• от 45 до 90 млн руб. — 78 банков (7,5% от общего их числа и 15,8% от числа региональных банков);
• от 90 до 180 млн руб. — 144 банка (13,8% от общего их числа и 29,1% от числа региональных банков).

Несмотря на предпринятые активные шаги по привлечению дополнительных средств в капитал, по состоянию на I сентября 2009 г. размер капитала менее 90 млн руб. имели 90 региональных кредитных организаций ,8.

Также не было учтено то обстоятельство, что по состоянию на 1 июня 2009 г. в 13 субъектах Российской Федерации вообще отсутствовали банки с размером собственных средств более 180 млн руб., а в 14 субъектах Российской Федерации было зарегистрировано по одному банку с размером собственных средств более указанной суммы.

Одновременно в условиях недостаточного развития филиальной и офисной сети практически во всех регионах доступ населения, малого и среднего бизнеса к финансовым услугам остается неудовлетворительным, что наряду со сложной экономической ситуацией делает крайне неопределенными перспективы восстановления экономического роста в значительном числе субъектов РФ [28] (рис. 2).

Таким образом, сохранение региональных банков как части национальной банковской системы становится вопросом национальной экономической безопасности.

Одним из оптимальных вариантов решения указанной проблемы является закрепление в действующем законодательстве возможности создания особого вида кредитных организаций — «региональных банков», в отношении которых следует установить специальные требования. Представляется целесообразным реализовать принцип пропорциональности в надзоре и режиме требований к банкам различного масштаба в зависимости от того, работает банк на ограниченной территории, на федеральном или транснациональном уровне. В качестве примера можно обратиться к мировому опыту создания системы региональных банков (рис. 3).

Нельзя также не отметить, что удар по региональным банкам оказывает особенно негативное влияние на региональные рынки труда. В этих кредитных организациях на сегодняшний день трудятся десятки тысяч человек, обслу-

Концентрация банков в федеральных ¦ Общее число банковских офисов в России

Рисунок 2

США __ Закон Мак-Фаддена (1927) до 1990-х годов запрещал банкам, г™*              |              зарегистрированным в одном штате, то есть не имеющим

федеральной лицензии, открывать филиалы в других штатах

Япония

Банки префектур имеют сниженный норматив Н1 (4%) и ограничения по трансграничым валютным операциям

Германия

Индия

Landesbank - региональный банк, специализирующийся на корпоративном кредитовании.

Sparkasse-локальные розничные/сберегательные банки

Local area banks с 2008 г. вновь имеют специальное правовое регулирование

Рисунок 3

живаются сотни тысяч индивидуальных предпринимателей и представителей малого и среднего бизнеса. Банки данной категории лишены возможности осуществлять спекуляции на валютном рынке и поэтому традиционно концентрируются на операциях кредитования нефинансового сектора экономики. Неопределенность в судьбе этих банков приведет к сворачиванию банковских операций в регионах, что плохо отразится на малом бизнесе и, как следствие, приведет к ликвидации сотен тысяч рабочих мест в регионах.

Значительное число субъектов РФ, расположенных в Южном федеральном округе, в частности северокавказские республики, в которых отсутствуют региональные банки с капиталом, превышающим 180 млн руб., имеют негативную динамику по уровню безработицы.

Таким образом, закрепленные в Федеральном законе от 28 февраля 2009 г. № 28-ФЗ нормы ставят банки перед необходимостью самопродажи, слияния, а в некоторых случаях вынуждают объявлять себя банкротами. Такая недальновидная политика, направленная на количественное сокращение банков, может привести к тому, что с рынка уйдут востребованные региональные банки, а это, в свою очередь, может оказать отрицательное воздействие на экономическую и социально-политическую ситуацию в регионах.

В целях стабилизации ситуации в регионах в части, касающейся капитализации банковской системы, а также сохранения уровня доступности банковских услуг, Ассоциацией российских банков был разработан проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон „О банках и банковской деятельности"», в котором предлагается на законодательном уровне решить следующие задачи:

• дать определение понятия «региональный банк», привязав его к соответствующему уровню капитала и географии деятельности банка;
• установить специальные требования о сохранении действующей «дедушкиной оговорки» в части неснижения размера собственных средств (капитала) для региональных банков;
• установить особый порядок открытия обособленных подразделений региональных банков (филиалов и представительств), предоставив им право открывать указанные обособленные подразделения в пределах территорий субъекта РФ, в котором находится головной офис соответствующего регионального банка, и граничащих с ним субъектов РФ;
• предоставить Банку России право устанавливать в отношении региональных банков ряд ограничений:

1. по объему собственных валютных операций;
2. по величине открытой валютной позиции;
3. по объему операций на рынке ценных бумаг;
4. по объему операций с финансовыми инструментами срочных сделок;
5. по созданию структурных подразделений.

• урегулировать переходные процедуры.

Представляется, что при переводе банков в разряд ретинальных последние не должны быть лишены тех прав, которыми они наделены действующей на сегодня внутренней лицензией. Ограничения по вкладам могут просто лишить банки потенциальных возможностей дальнейшего развития.

Необходимо отметить, что относительно вопроса об увеличении минимального размера капитала нет единого мнения.

Сторонники увеличения капитала в подтверждение своей позиции выдвигают несколько аргументов. Во-первых, поскольку уровень капитала — это важнейший показатель банка, то он должен быть большим для действующих банков, так как трудно себе представить рентабельным банк, у которого капитал меньше 90 млн руб. Во-вторых, увеличение капитала банков будет их стимулировать к обоюдной консолидации. (При этом следует отметить: в Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года отмечается, что Правительство РФ и Банк России считают необходимой реализацию комплекса мер, направленных на консолидацию банковского сектора и повышение конкурентоспособности. А по мнению большинства участников банковского рынка, повышение размера капитализации приведет к снижению конкуренции в банковской среде. Крупный игрок будет менее либеральным по отношению к своему клиенту, чем игрок адекватного масштаба.) В-третьих, небольшие банки несут в себе риск того, что они априори недобросовестные участники рынка и их легче приспособить для осуществления некачественных или нечестных операций.

По нашему мнению, склонность к мошенничеству того или иного экономического субъекта никоим образом не зависит от его масштаба. Иными словами, небольшой масштаб не является основанием для того, чтобы заподозрить банк в недобросовестных операциях. Кроме того, небольшие банки не несут в себе системные риски, поэтому режим надзора за ними может быть более либеральным.

Сложный, многофакторный характер вопроса о банков ской капитализации заставляет отметить еще некоторые аспекты этой проблемы.

Как уже говорилось, требования к капиталу сформулированы в ряде нормативов, установленных Банком России. При этом в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» говорится о необходимости применения санкций к банкам — нарушителям данных нормативов вплоть до отзыва лицензии (статья 20), а также в связи с их убыточностью в течение двух кварталов.

На наш взгляд, здесь в коллизию вступают два Федеральных закона: «О банках и банковской деятельности» и «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской федерации». Дело в том, что при убыточности банка говорить о выходе из системы страхования даже этимологически не вполне правильно. В данном случае имеется в виду, что на убыточный банк распространяется запрет на при- илечение вкладов новых физических лиц, а не на лишение страховой защиты уже сделанных вкладов. Необходимо подчеркнуть, что действующим законодательством предусмотрен механизм защиты интересов вкладчиков банков. Выплаты по Вкладам банков, являющихся участниками системы страхования вкладов, в случае отзыва у них банковской лицензии или введения Банком России моратория на удовлетворение требований вкладчиков осуществляются Агентством по страхованию вкладов (далее — АСВ) в соответствии с Федеральным законом «О страховании физических лиц в банках Российской Федерации». Платежи по вкладам граждан в банках, не являющихся участниками системы страхования вкладов, должны осуществляться Банком России в соответ- | твии с Федеральным законом от 29 июля 2004 г. № 96-ФЗ • О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» 20. Банковские эксперты уже поставили перед Банком России вопрос о том, чтобы внести изменения в указанные законы и в случае подобных нарушений не говорить о выходе из системы страхования, а тем более об отзыве лицензии.

Кроме того, следует подчеркнуть, что четкость функционирования АСВ на протяжении всего периода его существования продемонстрировала эффективность созданной в России системы страхования вкладов. В связи с этим, по нашему мнению, в настоящее время отпала необходимость в таком способе защиты прав вкладчиков, как закрепление в законе безусловного права на досрочное изъятие вклада для всех видов вкладов.

На состояние ликвидности конкретного банка влияет и то, что в соответствии с пунктом 2 статьи 837 ГК РФ банк обязан возвратить вкладчику сумму вклада или ее часть по его первому требованию вне зависимости от условий заключенного между ними договора банковского вклада.

Таким образом, несмотря на установленные в договоре сроки возврата вклада, данная норма предоставляет вкладчику право в любое время изъять вклад, размещенный на определенный срок, без каких-либо ограничений. В результате банки не в состоянии четко планировать размещение привлеченных от вкладчиков денежных средств, поскольку всегда существует вероятность досрочного расторжения договора срочного банковского вклада.

По своей сути договор банковского вклада служит инструментом трансформации сбережений в инвестиции. Планируя свою инвестиционную и кредитную политику, каждый банк опирается прежде всего на структуру пассивов, то есть учитывает сроки привлечения вкладов, зафиксированные в договоре банковского вклада. Поэтому любое непредусмотренное, а тем более одностороннее изменение вкладчиком условий договора банковского вклада влечет нарушение сформированной банком структуры движения средств, целью которой является обеспечение своевременного исполнения обязательств банка. Кроме того, норма о праве вкладчика на досрочное изъятие вклада независимо от вида вклада препятствует качественному планированию банками своей деятельности и заставляет их ограничивать активные операции преимущественно краткосрочным кредитованием торговых организаций. Банки вынуждены размещать средства в наиболее ликвидные, а значит, наименее доходные финансовые инструменты либо создавать дополнительные резервы для удовлетворения досрочно предъявленных требований вкладчиков. В результате от сферы инвестиций отвлекаются крупные денежные средства, которые банки вынуждены размещать на краткосрочной основе. С одной стороны, это снижает доходность их операций (а значит, и доход вкладчиков), с другой — создает избыточную массу денежного предложения на краткосрочных и наиболее ликвидных рынках (валютном, государственных облигаций) 21. U таких условиях возможность активного участия банков в инвестиционных и ипотечных проектах существенно снижается, тормозится развитие долгосрочного кредитования индивидуального и кооперативного жилищного строительства, включая ипотечное кредитование.

Кроме того, установленная законом обязанность банка возвратить вклад по первому требованию вкладчика независимо от условий договора противоречит групповым интересам вкладчиков, поскольку позволяет одним изъять часть і рочных вкладов в любой момент в ущерб интересам остальных. Эта угроза становится особенно реальной в условиях кризисов, когда резко увеличивается отток депозитов, отчего і нижается ликвидность банков. Известно, что одновременное досрочное изъятие даже части срочных вкладов способно привести к банкротству практически любой банк. В то же время мировой опыт показывает, что так называемый «на- fier па банки» со стороны вкладчиков, являющийся наиболее распространенной причиной банковских кризисов, в подавці к идем большинстве случаев провоцируется лишь страхом, і ні\' объективными экономическими обстоятельствами.

Массовое истребование вкладчиками своих вкладов до наступления сроков возврата ведет к неисполнению банками иных обязательств перед своими кредиторами. Таким образом достигается лавинообразный эффект, способный привести к несостоятельности кредитной организации, чье финансовое положение было вполне удовлетворительным.

В заключение следует отметить, что проблема банковской капитализации имеет довольно сложный, комплексный характер и непосредственно связана с вопросами социально-политического развития страны, ее экономической безопасности и национального суверенитета. При этом, если с тезисом о необходимости повышения капитализации банковской системы страны в условиях нарастающей глобализации спорить невозможно, то предлагаемые формы и методы повышения капитализации отдельных банков не так однозначны, как может показаться на первый взгляд.